2.2
De voorzieningenrechter verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3. Zoals ter zitting is besproken worden de bij de bestreden besluiten gevoegde nieuwe primaire besluiten (met datum 13 oktober 2022) met gewijzigde motivering aangemerkt als onderdeel van de besluiten op bezwaar en de hiertegen ingediende bezwaarschriften als (aanvullende) beroepen.
4.1
Verzoeksters stellen dat geen sprake is van een overtreding. De titels van de bestemming (Recreatie) en de functieaanduiding (verblijfsrecreatie) hebben geen zelfstandige betekenis maar worden ingevuld aan de hand van de bestemmingsomschrijving en de planregels. Daarin is niet voorgeschreven dat de gronden met de bestemming ‘Recreatie’ dienen te worden gebruikt ten behoeve van (verblijfs)recreatie. Daarbij is de aanduiding ‘verblijfsrecreatie’ enkel een locatieaanduiding. Verzoeksters hebben daartoe verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 april 2020 ( ECLI:NL:RVS:2020:936). Op grond van de planregels mogen de betreffende gronden worden gebruikt voor recreatiewoningen, terwijl in de begripsomschrijving van het begrip recreatiewoningen niet besloten ligt dat recreatiewoningen uitsluitend recreatief mogen of moeten worden gebruikt. Nu in de planregels een begripsomschrijving is opgenomen kan aan een interpretatie van het begrip ‘recreatiewoning’ aan de hand van de plantoelichting of het normale spraakgebruik niet worden toegekomen.
Uit artikel 8.4 van de planvoorschriften volgt evenmin dat het gebruik van de recreatiewoningen ten behoeve van arbeidsmigranten in strijd is met de bestemming nu dit niet expliciet is opgenomen. Aan de toelichting komt geen betekenis toe indien de planregels, zoals in dit geval, duidelijk zijn.
4.2
Verweerder stelt dat sprake is van een overtreding. Volgens verweerder is het op grond van de bestemmingsplanvoorschriften niet toegestaan om de recreatiewoningen te (laten) gebruiken door arbeidsmigranten, nu zij niet in de recreatiewoningen wonen in het kader van (verblijfs)recreatie maar in het kader van werk. Volgens verweerder kan het begrip recreatiewoningen niet los worden gezien van de bestemming ‘Recreatie’.
Verweerder wijst daarvoor op de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 februari 2016 (ECLI:NL:RBOVE:2016:659). Uit de gehele context van het bestemmingsplan, waaronder de toelichting, blijkt dat de gronden bestemd zijn voor recreatief gebruik. Bij gebreke van een definitie van de begrippen recreatie en verblijfsrecreatie in de begrippenlijst van het bestemmingsplan dient voor de uitleg daarvan te worden gekeken naar het dagelijks spraakgebruik. Verweerder heeft daartoe gewezen op de uitspraken van de AbRS van 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:798) en 18 april 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW3063). Daaruit volgt dat onder recreatief verblijf moet worden verstaan verblijf gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding. Verder bepaalt artikel 8.4 van de planvoorschriften (strijdig gebruik) dat ook gebruik in strijd met de bestemmingsomschrijving, waaronder de aanduiding verblijfsrecreatie, als strijdig gebruik moet worden aangemerkt.
Verweerder heeft voorts verwezen naar diverse uitspraken waaruit volgens verweerder blijkt dat huisvesten van arbeidsmigranten op vakantieparken niet is toegestaan binnen een recreatieve bestemming (ECLI:NL:RBOVE:2016:659, ECLI:NL:RVS:2010:BO5696, ECLI:NL:RVS:2012:BW3063, ECLI:NL:RVS:2020:256 en ECLI:NL:RVS:2020:1931).
4.3
De betreffende gronden zijn gelegen binnen het bestemmingsplan [naam 3] en hebben de bestemming ‘recreatie’ met dubbelbestemming ‘Waarde- Archeologie” en functieaanduiding ‘verblijfsrecreatie’.
Op grond van artikel 8.1 van de planregels zijn de voor ‘recreatie’ aangewezen gronden bestemd voor:
-
Recreatieve voorzieningen
-
Sport-en speelvoorzieningen
-
Recreatiewoningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘verblijfsrecreatie’
-
Beheer en dienstverlening, waaronder mede een kantine/restaurant wordt verstaan, sanitaire voorzieningen en onderhoud
-
Het wonen ten dienste van de recreatievoorzieningen, al dan niet in combinatie met een aan huis verbonden beroep;
Detailhandel , horeca en educatieve voorzieningen zijn toegestaan, mits ondergeschikt aan de recreatieve functie.
Ingevolge artikel 8.2 (Bouwregels) gelden voor het bouwen van recreatiewoningen de volgende regels:
1. Recreatiewoningen worden uitsluitend gebouwd ter plaatse van de aanduiding ‘verblijfsrecreatie’;
Ingevolge artikel 8.4 van de planregels wordt onder strijdig gebruik met deze bestemming begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving, waaronder in ieder geval wordt begrepen:
-
Het gebruik van bouwwerken en kampeermiddelen, met uitzondering van de bedrijfswoning, voor permanente bewoning
-
…
Ingevolge artikel 1vv van de planvoorschriften wordt onder recreatiewoning verstaan een permanent aanwezig gebouw, bestemd om uitsluitend door een huishouden of een daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat of die het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar te worden bewoond.
4.4
Volgens vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682) zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
Voorts dient volgens vaste jurisprudentie van de AbRS een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd. (vgl de uitspraak van de Abrs van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:211)
4.5
De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is, anders dan verweerder stelt, het gebruik van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten -zoals bedoeld in de lasten- op grond van de bestemmingsplanvoorschriften toegestaan.
Daarvoor is van belang dat de betreffende gronden zijn voorzien van de bestemming ‘Recreatie’ (met aanduiding ‘verblijfsrecreatie). Deze gronden mogen op grond van artikel 8.1, onder c, van de planvoorschriften – onder meer- worden gebruikt voor recreatiewoningen. Onder recreatiewoningen wordt, gelet op artikel 1 vv van de bestemmingsplanvoorschriften, verstaan een permanent aanwezig gebouw, bestemd om uitsluitend door een huishouden of een daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat of die het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar te worden bewoond.
Nu in de begripsomschrijving van het begrip recreatiewoning niet is bepaald dat de recreatiewoningen mogen of moeten worden gebruikt voor recreatieve doeleinden is het gebruik van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten toegestaan. Dat de bestemming ‘Recreatie’ is kan aan het voorgaande niet afdoen nu aan de enkele titel van de bestemming geen betekenis toekomt maar voor de invulling moet worden gekeken naar de bestemmingsplanvoorschriften, zoals vervat in artikel 8.1 van de bestemmingsplanvoorschriften.
Ten aanzien van de aanduiding ‘verblijfsrecreatie’ geldt daarbij nog dat, zoals de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft erkend, dit niet de bestemming betreft maar dat enkel sprake is van een locatieaanduiding. Zoals ook uit de bouwregels (artikel 8.2 van de planvoorschriften) blijkt, mogen de recreatiewoningen slechts ter plaatse van deze aanduiding worden gebouwd.
Uit het in artikel 8.4 van de planvoorschriften genoemde strijdige gebruik volgt evenmin dat het gebruik van de recreatiewoningen ten behoeve van arbeidsmigranten in strijd is met de bestemming. Dat ook gebruik in strijd met de bestemmingsomschrijving, waaronder de aanduiding verblijfsrecreatie, wordt aangemerkt als strijdig gebruik kan, gelet op hetgeen hierboven is overwogen, niet tot een ander oordeel leiden.
Nu de op de plankaart aangegeven bestemming en de bijbehorende regels duidelijk zijn, wordt aan de context van danwel de toelichting bij het bestemmingsplan, danwel hetgeen onder het dagelijks spraakgebruik onder (verblijfs)recreatie moet worden verstaan, niet meer toegekomen.
Ook de verwijzing naar de door verweerder genoemde uitspraken kan niet tot een ander oordeel leiden. In de meeste zaken is geen sprake is van vergelijkbare gevallen gelet op de inhoud van de bestemmingsplanvoorschriften. Voor het overige geldt dat de voorzieningenrechter een eigen afweging en beoordeling dient te maken.
Gelet op hetgeen hierboven is overwogen is geen sprake van een overtreding en was verweerder niet bevoegd om handhavend op te treden. Aan een beoordeling van de overige gronden komt de voorzieningenrechter niet toe.
5. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
5.1
Verzoeksters hebben de invorderingsbesluiten betwist door het indienen van bezwaarschriften. Nu zoals hierboven is overwogen de (preventieve) lasten onder dwangsom ten onrechte zijn opgelegd kunnen ook de invorderingsbesluiten niet in stand blijven. Het beroep tegen de invorderingsbesluiten is daarom eveneens gegrond.