Uitspraken

6.1.

In het primaire besluit van 2 november 2021 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb omdat op voorhand niet kan worden uitgesloten dat de teelt van lelies met gebruik van bestrijdingsmiddelen, significante negatieve effecten op het Natura 2000-gebied Drents-Friese Wold & Leggelderveld heeft.

6.2.

De commissie voor bezwaar en beroepschriften en klachten onderschrijft in haar advies van 3 mei 2022 dat er sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.

6.3.

In het bestreden besluit heeft het college zich echter op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een overtreding omdat uit onderzoek1 dat in opdracht van de derde is uitgevoerd blijkt dat de kans op significante negatieve gevolgen voor het Natura 2000-gebied is uitgesloten. Ook weegt het college mee dat het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) naar aanleiding van twee onderzoeken2 geen reden ziet om in te grijpen in de toegelaten middelen. De onderzoeken die in opdracht van eiseres zijn uitgevoerd3, vindt het college te onzeker om te stellen dat voor alle teelten waarbij bestrijdingsmiddelen worden gebruikt mogelijk significante negatieve effecten op Natura 2000-gebieden ontstaan.
Daarnaast is het college in het bestreden besluit van mening dat, als er wel sprake zou zijn van een overtreding, handhaving onevenredig zou zijn.

6.4.

In het verweerschrift en op zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb omdat er geen sprake is van een vergunningplicht vanwege bestaand gebruik. Daarnaast heeft het college zich op het standpunt gesteld dat uit onderzoeken blijkt dat er geen aanleiding is om aan te nemen dat er mogelijk significante negatieve effecten optreden door het gebruik van bestrijdingsmiddelen zodat ook daarom geen sprake is van een vergunningplicht of een noodzaak om een passende beoordeling te maken. Tenslotte heeft het college zich in het verweer op het standpunt gesteld dat handhaving onevenredig is.

7.1.

In het beroepschrift stelt eiseres dat het ten onrechte niet opstellen van een passende beoordeling ook een schending van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is. Op de zitting is hier ook over gesproken en heeft eiseres toegelicht dat volgens haar de teler van de lelies de overtreder van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb en artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn is. Eiser vindt verder dat het college gehouden is maatregelen te nemen op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn omdat een inbreuk wordt gemaakt op de Habitatrichtlijn.

7.2.

Zoals de rechtbank onder 5 al heeft vastgesteld, heeft eiseres uitsluitend verzocht om handhaving vanwege de teelt van lelies zonder dat daarvoor een vergunning op grond van de Wnb is verleend. De reikwijdte van een handhavingsverzoek kan na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid. De rechtbank overweegt dat het college moest beoordelen of er, zonder dat daarvoor een vergunning op grond van de Wnb door het college is verleend een project wordt gerealiseerd dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Het college heeft in het bestreden besluit op dat verzoek om handhaving met betrekking tot artikel 2.7 van de Wnb gereageerd. De rechtbank zal slechts de rechtmatigheid van hetgeen is opgenomen in het bestreden besluit beoordelen en, mede gelet op het verzoek dat door eiseres is gedaan, verder niet beoordelen of er sprake is van een overtreding van artikel 6, tweede of derde lid van de Habitatrichtlijn.
Met de vastlegging van de vergunningplicht in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, is overigens artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn geïmplementeerd zodat, voor zover het verzoek van eiseres daar al op zou zien, op dat punt ook geen rechtstreekse toets aan de Habitatrichtlijn hoeft plaats te vinden.

8. Eiseres voert aan dat de redenering van het college dat er geen significante negatieve effecten kunnen zijn, vele onvolkomenheden bevat. Het onderzoek dat in opdracht van de derde is uitgevoerd voldoet niet aan de eisen van een passende beoordeling en het college trekt ten onrechte op grond van dat onderzoek de conclusie dat significante effecten met zekerheid zijn uitgesloten. Ook de onderzoeken van het Ctgb kunnen volgens eiseres niet dienen als bewijs dat significante negatieve effecten uitgesloten zijn. Dat de teler middelen gebruikt die zijn toegestaan door de Ctgb verandert niets aan de uitleg van het begrip verslechtering. Volgens eiseres blijkt uit de door haar uitgevoerde onderzoeken dat bestrijdingsmiddelen zich tot ver in Natura 2000-gebieden verspreiden. Met dat gegeven in samenhang met onderzoek naar de achteruitgang van insecten in Natura 2000-gebieden en onderzoek naar het effect van bestrijdingsmiddelen op insecten, is volgens eiseres de conclusie gerechtvaardigd dat significante effecten kunnen optreden.

9. De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb het verboden is zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Op grond van artikel 2.8, eerste lid van de Wnb moet voorafgaand aan vergunningverlening eerst een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied worden gemaakt, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

Een initiatiefnemer kan voorafgaand aan het opstellen van een passende beoordeling en het indienen van een aanvraag om vergunning, een voortoets laten uitvoeren. Een voortoets wordt gemaakt om vast te stellen of een risico bestaat dat een project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Als in een voortoets wordt vastgesteld dat een activiteit geen significante gevolgen voor Natura 2000-gebied kan veroorzaken, dan zijn geen vergunning en passende beoordeling vereist.
Uit rechtspraak4 volgt dat in een voortoets een ecologische analyse moet worden gegeven van de gevolgen van het project in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het betreffende Natura 2000-gebied, ook als het gaat om een tijdelijke en beperkte toename. Daarbij zal voor de relevante Natura 2000-gebieden moeten worden onderzocht hoe de staat van de instandhouding op dat moment is.

9.2.

Verder is de rechtbank van oordeel dat het college aan de verwijzing naar de onderzoeken van het Ctgb in het bestreden besluit in dit geval niet de vereiste zekerheid heeft kunnen ontlenen dat het project niet zal leiden tot significante gevolgen. Niet is gebleken dat deze onderzoeken betrekking hebben op de gevolgen van het project aan de [adres] en op de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het Drents-Friese Wold & Leggelderveld. Ook het feit dat de door derde gebruikte bestrijdingsmiddelen zijn toegestaan biedt onvoldoende informatie over het feitelijk gebruik van die middelen en over wat de daadwerkelijke effecten daarvan op het Drents-Friese Wold & Leggelderveld zijn. De onderzoeken van het Ctgb noch het gebruik van bestrijdingsmiddelen die zijn toegelaten door de Ctgb bieden daarmee de vereiste zekerheid dat op voorhand kan worden uitgesloten dat de lelieteelt op de percelen aan de [adres] significante gevolgen heeft op het Drents-Friese Wold & Leggelderveld.

9.3.

De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat op het moment van besluitvorming onvoldoende vast stond dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen bij lelieteelt op de percelen aan de [adres], geen significante gevolgen voor het Drents-Friese Wold & Leggelderveld heeft. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met de artikel 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Deze beroepsgrond slaagt.

10. In het kader van de finale geschilbeslechting zal de rechtbank hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten kunnen worden. Het college heeft namelijk bij het verweerschrift een nader rapport ingebracht waaruit volgens het college blijkt dat de lelieteelt op de betrokken percelen geen significante gevolgen voor het Drents-Friese Wold & Leggelderveld heeft. Verder heeft het college zich in het bestreden besluit ook op het standpunt gesteld dat handhaving onevenredig is en heeft het college zich in het verweerschrift en op de zitting op het standpunt gesteld dat er sprake is van bestaand gebruik.

11. Het college heeft op 9 mei 2023 een rapportage van Dumea AM5 aan de rechtbank toegestuurd. Dumea AM heeft in opdracht van het college grondmonsters genomen van de percelen aan de [adres] waarop de lelieteelt plaats vindt en van een bosperceel in het Drents-Friese Wold & Leggelderveld. De monsters zijn onder andere geanalyseerd op 14 werkzame stoffen, dit naar aanleiding van een tweede verzoek om handhaving van eiseres. Volgens het college blijkt uit de analyse dat er geen stoffen zijn aangetroffen in het Drents-Friese Wold & Leggelderveld waardoor significante negatieve effecten met zekerheid zijn uitgesloten en er geen sprake is van een vergunningplicht.

12. Eiseres stelt dat de monstername in opdracht van het college niets af doet aan het feit dat er eerst een passende beoordeling moet plaatvinden alvorens toestemming voor een project wordt verleend. In het rapport van Dumea AM ontbreekt volgens eiseres informatie over de datum van monsternames en wordt een te hoge detectiegrens gebruikt zodat stoffen buiten beeld blijven en de vereiste zekerheid niet bereikt wordt. Dat bestrijdingsmiddelen overal voorkomen, ook in Natura 2000-gebieden, heeft eiseres volgens haar voldoende aangetoond.

13. De rechtbank overweegt dat evenals het onderzoek van Eurofins, ook de briefrapportage van Dumea AM is gebaseerd op de analyseresultaten van grondmonsters. De rapportage geeft geen voldoende concreet beeld van het concreet uitgevoerde project en beschrijft of beoordeelt niet de soorten en habitattypen waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen en de aanwezige waarden in het Drents-Friese Wold & Leggelderveld. Zoals hiervoor al is geoordeeld, bieden de enkele resultaten van een monstername onvoldoende zekerheid dat op voorhand kan worden uitgesloten dat de lelieteelt op de percelen aan de [adres] significante gevolgen heeft op het Drents-Friese Wold & Leggelderveld. Dat het opstellen van een voortoets en het uitvoeren van onderzoek ingewikkeld en kostbaar is, zoals het college stelt, maakt niet dat van het opstellen van een passende beoordeling of het aanvragen van een vergunning kan worden afgezien zonder dat vaststaat dat geen sprake is van significante gevolgen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de rapportage van Dumea AM het geconstateerde gebrek niet herstelt en dat tot op heden niet met de vereiste zekerheid is vastgesteld dat de lelieteelt op de betrokken percelen geen significante gevolgen voor het Drents-Friese Wold & Leggelderveld heeft.
Omdat de rapportage van Dumea AM alleen al om die reden het geconstateerde motiveringsgebrek niet kan wegnemen, gaat de rechtbank verder niet in op de kanttekeningen die eiseres verder nog bij dit onderzoek heeft geplaatst.

13.1.

14. Het college heeft zich in het verweerschrift (voor het eerst) op het standpunt gesteld dat op grond van het bestemmingsplan lelieteelt was toegestaan op de betrokken percelen op het moment van aanwijzing van het Drents-Friese Wold & Leggelderveld als referentiedatum voor de Vogelrichtlijn (24 maart 2000). Het college stelt dat, omdat het bestemmingsplan geen beperking stelt aan het agrarisch gebruik van de gronden, het gebruik van bestrijdingsmiddelen, analoog aan het bemesten en beweiden6, toegestaan is binnen de agrarische bestemming. Er is na 24 maart 2000 volgens het college geen ander planologisch regime van kracht geworden waaruit blijkt dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen niet is toegestaan.

15. Eiseres stelt dat er geen sprake is van bestaand gebruik omdat sinds het in werking treden van de Habitatrichtlijn, tal van nieuwe stoffen in gebruik zijn genomen en de lelieteelt plaats vindt op wisselende percelen. Verder wijst eiseres op het advies van de commissie rechtsbescherming van de provincie Drenthe inzake een verzoek om handhaving van het gebruik van bestrijdingsmiddelen bij lelieteelt in Boterveen. De commissie heeft daar overwogen dat, anders dan bij beweiden en bemesten, uit het planologische regime niet volgt dat het toepassen van gewasbeschermingsmiddelen planologisch is toegestaan.

16. De rechtbank stelt vast dat het college dit standpunt niet aan de bestreden besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. Het standpunt heeft ook niet geleid tot het nemen van een nieuw besluit. De rechtbank is bovendien van oordeel dat het college met wat in het geding is gebracht, niet heeft aangetoond dat er sprake is van voortzetting van een bestaande activiteit die al legaal plaats vond voor de referentiedatum en om die reden niet vergunningplichtig is. Het enkele feit dat de percelen in het verleden een agrarische bestemming hadden is daarvoor in dit geval niet voldoende. Niet duidelijk is gemaakt wat op de referentiedatum het bestaande gebruik was en of dat nadien ook ongewijzigd is voortgezet, ook wat betreft het gebruik van bestrijdingsmiddelen.

17. Uit het voorgaande volgt dat het college naar het oordeel van de rechtbank met het bestreden besluit onvoldoende heeft onderzocht en gemotiveerd dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb. De rechtbank ziet in hetgeen het college na besluitvorming nog heeft aangevoerd geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.

18. De rechtbank gaat hierna in op het secundaire standpunt van het college dat handhavend optreden onevenredig is.

19. Het college heeft in het bestreden besluit gesteld dat, indien er sprake is van een overtreding, handhaving onevenredig is. Volgens het college zijn de effecten van het gebruik van bestrijdingsmiddelen door zowel telers als particulieren op de natuur, onduidelijk. Derde heeft met zijn onderzoek volgens het college aangetoond dat zijn bijdrage hieraan nihil of zeer minimaal is. Het effect van het beëindigen van de bedrijfsvoering door derde op de natuur is beperkt terwijl de beëindiging van de bedrijfsvoering een zeer grote impact zal hebben voor derde. De lelieteelt beheerst 70-80% van de bedrijfsvoering en derde is contractueel gebonden aan het gebruik van bestrijdingsmiddelen. Het beëindigen van dit deel van de bedrijfsvoering zou betekenen dat derde boetes moet betalen. Daarom vindt het college dat handhaving onredelijk is en daarvan moet worden afgezien.

20. Eiseres heeft aangevoerd dat uit rechtspraak7 volgt dat haar verzoek om handhaving niet kan worden afgewezen vanwege onevenredigheid of een andere belangenafweging in het voordeel van de overtreder. Afzien van handhaving op basis van een belangafweging is in strijd met de Habitatrichtlijn omdat alleen in artikel 6, vierde lid van de Habitatrichtlijn een mogelijkheid wordt gegeven om af te wijken van artikel 6, eerste tot en met derde lid.

21. De rechtbank overweegt vooraf dat het college in een besluit op een verzoek om handhaving eerst een eenduidig antwoord moet geven op de vraag of sprake is van een overtreding. Alleen tegen overtredingen kan handhavend worden opgetreden. De vraag of handhaving onevenredig is komt pas aan de orde als is vastgesteld dat daarvan sprake is. Indien het college tot de conclusie komt dat geen sprake is van een overtreding, moet het college om die reden afzien van handhaving. Toetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb is dan niet meer aan de orde. Het college heeft dat met het bestreden besluit niet onderkend.

21.1.

De rechtbank gaat hieronder in het kader van de finale geschilbeslechting nader in op het standpunt van het college over de onevenredigheid van handhaving. Bij de beoordeling gaat de rechtbank uit van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb. De rechtbank overweegt daarbij wel dat het college aan de vraag of handhaving al dan niet evenredig is alleen toekomt indien vaststaat dat sprake is van een overtreding.

21.2.

De rechtbank overweegt dat de beroepsgronden van eiseres ten aanzien van afzien van handhaving zien op een overtreding van de Habitatrichtlijn. Voor zover moet worden begrepen dat er sprake is van een overtreding, gaat het hier echter om een overtreding van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb. De rechtbank is van oordeel dat op een overtreding van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb, het vaste toetsingskader met betrekking tot handhaving van toepassing is.8 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

24.1.

Voor deze zaak betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door het college van het bezwaarschrift van eiseres op 16 december 2021 tot de datum van deze uitspraak zijn ruim 34 maanden verstreken. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan twee jaar mag bedragen. De redelijke termijn is dus met ruim 10 maanden overschreden. Dit leidt tot een aan eiseres te betalen schadevergoeding van in totaal € 1.000,-.

24.2.

De rechtbank stelt vast dat de overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan zowel de bezwaar- als de beroepsfase. Van deze overschrijding komt een periode van (afgerond) één maand voor rekening van het college en de resterende periode voor rekening van de Staat. Dit heeft tot de gevolg dat de rechtbank het college veroordeelt tot het betalen van een bedrag van € 100,-- aan schadevergoeding en de Staat der Nederlanden tot een bedrag van € 900.--.