Uitspraken

Verweerder heeft in het beroep met zaaknummer AWB 21/997 gesteld dat het bestuur van SLB op dit moment uit slechts één persoon bestaat en dat verweerder niet bekend is met andere personen die zich actief voor SLB inzetten. Verweerder vraagt zich af of SLB niet een schijnconstructie is om te borgen dat, kort gezegd, het enige bestuurslid juridische procedures kan voeren (of als derde-partij kan meedoen in procedures) tegen besluiten zoals het bestreden besluit. Verweerder heeft daarom de rechtbank gevraagd om onderzoek te doen naar het zijn van belanghebbende van SLB in dit geschil.

Uit de statuten van SLB blijkt dat zij onder meer als doel heeft het behoud, de bescherming en verbetering van de kwaliteit en diversiteit van de natuur. Dit betekent dat één van de belangen die zijn betrokken bij het bestreden besluit (bescherming van Natura 2000-gebieden) valt onder de belangen die SLB volgens haar statutaire doelstelling behartigt. Verder heeft SLB ter zitting van 13 oktober 2021 een lijst overgelegd met feitelijke werkzaamheden die zij uitvoert met het oog op de door haar behartigde belangen. Op basis hiervan is de rechtbank van oordeel dat SLB bij het bestreden besluit belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Verweerder en [belanghebbende] hebben onweersproken gesteld dat laatstgenoemde op ongeveer 260 meter van het terrein van eiseres woont. [belanghebbende] heeft ook onweersproken gesteld dat hij vanaf zijn perceel zicht heeft op dat terrein en dat hij overlast ondervindt van de activiteiten van eiseres. Op basis hiervan is de rechtbank van oordeel dat [belanghebbende] bij het bestreden besluit ook belanghebbende in de zin van de Awb is. Verweerder heeft dat ook erkend. Verweerder is echter van mening dat het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb in dit geval aan [belanghebbende] moet worden tegengeworpen.

Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is om zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat voor de vraag of de wijziging van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. Als de wijziging van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, dan is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Dat heet intern salderen en het project is dan niet vergunningplichtig. Als de wijziging of uitbreiding van een project ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan moeten de gevolgen van die toename worden onderzocht. Als uit dat onderzoek volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten (voortoets), dan is het project vergunningplichtig en moet een passende beoordeling worden gemaakt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507, rechtsoverweging (r.o.) 7.

Het gebied Engbertsdijksvenen is op 2 mei 1989 aangewezen als Vogelrichtlijngebied en op 7 december 2004 is het, ter uitvoering van de Habitatrichtlijn, op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst. Niet in geschil is dat voor de aanwijzing als Vogelrichtlijngebied de referentiedatum 10 juni 1994 geldt en dat voor de aanwijzing als Habitatrichtlijn 7 december 2004 de referentiedatum is. Partijen zijn verdeeld over de vraag welke van deze twee data in het onderhavige geschil als referentiedatum moet gelden.

Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat onder meer uit de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1887, blijkt dat duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de referentiedatum die geldt voor de aanwijzing als Vogelrichtlijngebied en de referentiedatum die geldt voor de aanwijzing als Habitatrichtlijngebied. Volgens eiseres had de oorspronkelijke aanwijzing van het Vogelrichtlijngebied uitsluitend betrekking op de kraanvogel en zijn hieraan met de aanwijzing van 2004 de soorten toendrarietgans en geoorde fuut toegevoegd. Zoals ook is vermeld in de door verweerder vastgestelde ‘Gebiedsanalyse Engbertsdijksvenen’, is het leefgebied van de kraanvogel in ieder geval niet stikstofgevoelig. Om deze reden moet volgens eiseres in dit geval de datum van aanwijzing van het gebied als Habitatrichtlijn (7 december 2004) als referentiedatum worden gehanteerd. De aanwijzing als Habitatrichtlijngebied is namelijk bedoeld om de stikstofgevoelige habitattypen droge Europese Heide, actief hoogveen en aangetast hoogveen te beschermen.

Verweerder is van mening dat 10 juni 1994 als referentiedatum moet worden gehanteerd, omdat sinds die datum de bescherming van de Habitatrichtlijn ook van toepassing is op gebieden die onder de Vogelrichtlijn zijn aangewezen. Daarnaast heeft verweerder aangevoerd dat de stikstofgevoelige habitattypen die met de aanwijzing als Habitatrichtlijn worden beschermd ook leefgebied zijn voor de beschermde vogelsoorten.

De rechtbank overweegt dat de referentiedatum het moment is waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen. Zie bijvoorbeeld de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507, r.o. 7. De rechtbank is van oordeel dat dat in dit geval 10 juni 1994 is, omdat stikstofgevoelige habitattypen die met de aanwijzing als Habitatrichtlijn worden beschermd ook leefgebied zijn voor de beschermde vogelsoorten. Steun voor dit oordeel ziet de rechtbank in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, r.o. 22.3. Daarin concludeerde de Afdeling dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn ook geldt voor gebieden die ter uitvoering van de Vogelrichtlijn zijn aangewezen en dat voor deze gebieden 10 juni 1994 de referentiedatum is. Verder blijkt ook specifiek uit de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:857, r.o. 5.1, dat het Vogelrichtlijngebied Engbertsdijksvenen vóór 10 juni 1994 als zodanig is aangewezen, zodat die datum daarvoor als referentiedatum geldt. Verweerder heeft dus terecht geconcludeerd dat 10 juni 1994 in dit geval als referentiedatum moet worden gehanteerd.

Op 10 juni 1994 beschikte de rechtsvoorganger van eiseres alleen over de Hinderwetvergunning. Eiseres heeft ter zitting gesteld dat de situatie die met de veranderingsvergunning is vergund minder stikstofuitstoot tot gevolg had dan de Hinderwetvergunning en dat die situatie daarom als referentiesituatie moet worden gehanteerd. De rechtbank volgt dit niet. Eiseres heeft deze stelling namelijk op geen enkele wijze onderbouwd. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de situatie zoals die is vergund op 8 januari 1997 minder gevolgen voor het gebied Engbertsdijksvenen had dan de situatie die met de Hinderwetvergunning is vergund. Dit betekent dat de situatie waarvoor in de Hinderwetvergunning toestemming is verleend in dit geval de referentiesituatie is.

Het is aannemelijk dat in de Hinderwetvergunning toestemming is verleend voor activiteiten die stikstofuitstoot tot gevolg hebben. Naar het oordeel van de rechtbank is echter niet duidelijk geworden wat de omvang van de vergunde activiteiten destijds precies is geweest en welke stikstofdepositie op het gebied Engbertsdijksvenen die tot gevolg heeft gehad. Het is aan eiseres om dit in concreto aan te tonen. Dat heeft zij onvoldoende gedaan. In de oplegnotitie bij haar aanvullende zienswijze van 12 oktober 2020 heeft eiseres weliswaar een opsomming gegeven van activiteiten en installaties waarvoor met de Hinderwetvergunning toestemming is verleend. Evenwel kan ook uit deze opsomming de exacte omvang van de vergunde activiteiten en de aanwezige installaties alsmede de stikstofdepositie die die tot gevolg hebben niet worden afgeleid. Ook desgevraagd ter zitting bleek eiseres hiertoe niet in staat. Anders dan eiseres, is de rechtbank van oordeel dat eiseres met de door haar overgelegde stukken niet aannemelijk heeft gemaakt wat de omvang van de vergunde bedrijfsvoering, en daarmee de omvang van de vergunde stikstofruimte, op de referentiedatum was.

Uit het voorgaande volgt dat niet duidelijk is geworden welke gevolgen de bedrijfsactiviteiten op de locatie in de referentiesituatie hadden op het gebied Engbertsdijksvenen. Hierdoor kan niet worden vastgesteld of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Dit betekent dat niet op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de aangevraagde bedrijfsactiviteiten op de locatie significante gevolgen hebben voor het gebied Engbertsdijksvenen. In zoverre heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht geconcludeerd dat eiseres onvoldoende heeft aangetoond te beschikken over bestaande stikstofrechten.

Eiseres heeft de AERIUS-berekening van 30 oktober 2020 per brief van 11 februari 2021 bij verweerder ingediend. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat deze brief en het bestreden besluit (van 15 februari 2021) elkaar hebben gekruist. Dit komt de rechtbank niet onwaarschijnlijk voor. De rechtbank acht het daarom niet onrechtmatig dat verweerder in het bestreden besluit niet de AERIUS-berekening van 30 oktober 2020 heeft betrokken. Helemaal niet vanuit de vaststelling dat eiseres ook eerder de berekening had kunnen overleggen.

De rechtbank stelt vast dat in de AERIUS-berekening van 5 februari 2020 een vergelijking is gemaakt tussen de emissies in de vergunde situatie en de emissies in de beoogde situatie. Geconcludeerd is dat het verschil tussen beide emissies niet meer is dan 0,00 mol/ha/jaar. De rechtbank ziet in deze AERIUS-berekening geen aanleiding om te oordelen dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Naar het oordeel van de rechtbank mist deze berekening een deugdelijke onderbouwing. Eiseres heeft niet inzichtelijk gemaakt dat in deze berekening daadwerkelijk een vergelijking is gemaakt tussen alle activiteiten in de nu aangevraagde situatie en alle bedrijfsactiviteiten waarvoor in de referentiesituatie toestemming bestond. Hierdoor, en omdat de omvang van de vergunde activiteiten in de referentiesituatie niet is vast te stellen, is niet duidelijk of de invoergegevens kloppen waarop de AERIUS-berekening van 5 februari 2020 is gebaseerd. Hetzelfde geldt voor de AERIUS-berekening van 30 oktober 2020. Eiseres heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de bedrijfsactiviteiten waarop die berekening is gebaseerd, zowel in de vergunde als in de beoogde situatie, kloppen.

Ter zitting heeft eiseres nog aangevoerd dat stikstofdepositie sinds 15 oktober 2020 moet worden berekend met AERIUS Calculator versie 2020. Als gevolg hiervan had verweerder volgens eiseres het bestreden besluit niet mogen baseren op berekeningen die vóór die datum zijn opgesteld, met AERIUS Calculator versie 2019A. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank neemt dit namelijk niet weg dat verweerder op basis van de aanvraag van eiseres heeft kunnen vaststellen dat de beoogde situatie leidt tot stikstofdepositie op het gebied Engbertsdijksvenen, terwijl niet duidelijk is wat de vergunde stikstofruimte op de referentiedatum was. Reeds op grond hiervan heeft verweerder in het bestreden besluit terecht geconcludeerd dat niet op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de aangevraagde bedrijfsactiviteiten significante gevolgen voor het gebied Engbertsdijksvenen hebben.

Eiseres is van mening dat verweerder voorafgaand aan het bestreden besluit meer onderzoek had moeten doen naar haar bestaande rechten op de referentiedatum en daarbij mede de door verweerder zelf verleende vergunningen had moeten betrekken. Volgens eiseres had verweerder zelf moeten vaststellen wat de bestaande rechten op de referentiedatum zijn en, indien dat nodig was geweest, eiseres daarover om aanvullende stukken moeten vragen. Verder heeft zij aangevoerd dat niet elke toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden waarvan de kritische depositiewaarde wordt overschreden een onoverkomelijk probleem oplevert. Indien uit de passende beoordeling namelijk de zekerheid kan worden verkregen dat het project geen significant negatieve effecten op het gebied heeft, kan de gevraagde vergunning worden verleend. Volgens eiseres had verweerder haar daarom in de gelegenheid moeten stellen om haar aanvraag aan te vullen met een passende beoordeling of een voortoets.

Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder eiseres niet meer expliciet de gelegenheid hoefde te geven om een passende beoordeling of een voortoets op te laten stellen. Eiseres heeft voorafgaand aan het bestreden besluit voldoende tijd en gelegenheid gehad om, als zij dat wilde, daarvoor zelf het initiatief te nemen. Daarbij acht de rechtbank mede van belang dat eiseres al sinds het indienen van haar zienswijze tegen het ontwerpbesluit van 26 augustus 2020 wordt bijgestaan door haar gemachtigde. Bovendien is ter zitting gebleken dat eiseres er bewust voor heeft gekozen om geen passende beoordeling op te laten stellen. Zij heeft namelijk verklaard dat zij dat niet heeft gedaan, omdat zij van mening is dat zij voor de aangevraagde bedrijfsactiviteiten geen Wnb-vergunning nodig heeft. Daarnaast heeft zij gesteld dat, als een passende beoordeling nodig is, dit betekent dat externe salderingsmaatregelen nodig zijn en dat dat lastig is.

13. Het beroep is ongegrond.

14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.