Uitspraken

De provincie Overijssel (de provincie) is (vaarweg)beheerder van het kanaal Almelo-De Haandrik (het kanaal). In de periode van 2011 tot begin 2016 zijn werkzaamheden aan het kanaal verricht om het toegankelijk te maken voor grotere schepen. Het ging hierbij onder meer om het uitbaggeren van het kanaal, het plaatsen en/of vernieuwen van damwanden en klapankers en het realiseren van wachtplaatsen. In deze periode heeft de provincie ongeveer veertig meldingen ontvangen van schades aan panden langs het kanaal. Deze meldingen zijn volgens de bij de provincie gebruikelijke procedures afgehandeld.

In het najaar van 2018 ontving de provincie in korte tijd een groot aantal nieuwe schademeldingen, uit een beperkt gebied langs het kanaal. Naar aanleiding hiervan heeft Deltares in opdracht van de provincie twee onderzoeken uitgevoerd naar de oorzaak van de schades en de mogelijke relatie daarvan met de uitgevoerde werkzaamheden. In mei 2020 en september 2021 heeft Deltares van deze onderzoeken rapport uitgebracht. Verweerder heeft geconcludeerd dat uit de onderzoeken van Deltares blijkt dat geen eenduidige oorzaak voor alle schades kan worden gevonden en dat in veel gevallen een verband tussen de gemelde schade en de werkzaamheden van de provincie aan het kanaal niet aan de orde of heel onwaarschijnlijk is. Volgens verweerder blijkt uit het eerste rapport van Deltares dat er in ongeveer een derde deel van de gemelde schadegevallen een kans bestaat dat de provincie heeft bijgedragen aan het ontstaan van schade. Deze schadegevallen liggen in zogenaamde invloedgebieden van mogelijke schadeoorzaken die met handelingen van de provincie te maken hebben. Om vast te stellen of de provincie in deze gevallen daadwerkelijk schade heeft veroorzaakt is nader onderzoek op pandniveau nodig, aldus verweerder.

Volgens verweerder is er zonder duidelijke oorzaak geen pad waarlangs schade kan worden vergoed. Dit zorgt volgens verweerder voor onzekerheid en kan de leefbaarheid van het gebied aantasten. Om te investeren in leefbaarheid en perspectief voor het gebied heeft verweerder op 3 november 2020 de Regeling aanpak schades kanaal Almelo-De Haandrik (de Schaderegeling) vastgesteld.1 Verweerder stelt in de toelichting bij de Schaderegeling onder meer dat hij met deze regeling heeft besloten te kiezen voor een ruimhartige aanpak van schades aan panden langs het kanaal. Die aanpak beperkt zich niet alleen tot schades die door de werkzaamheden zijn veroorzaakt.

Kort samengevat kent de Schaderegeling vier sporen:

1. Daar waar blijkt dat een relatie tussen schade en werkzaamheden aan het kanaal mogelijk is, wordt een verband tussen schade en overheidshandelen (en daarmee aansprakelijkheid) aangenomen. Artikel 1:3, eerste lid, van de Schaderegeling bepaalt daarover dat causaliteit wordt aangenomen, tenzij met zekerheid of met een redelijke mate van waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten dat de schade is veroorzaakt door overheidshandelen. Op basis hiervan hanteert verweerder het uitgangspunt dat bij schade aan panden of andere opstallen die in een invloedgebied liggen, aansprakelijkheid voor die schade wordt erkend, tenzij de in te schakelen schade-expert er bijna zeker van is dat de schade niet door de werkzaamheden van de provincie is veroorzaakt. Indien causaliteit (en dus aansprakelijkheid) wordt aangenomen, vergoedt verweerder naar regels van burgerlijk recht alle schade die het gevolg is van overheidshandelen. In dat geval komt niet alleen de schade aan de woning of het bedrijfspand in aanmerking voor vergoeding, maar ook alle gevolgschade en bijkomende schade.

2. Daar waar volgens verweerder de schade niet door de werkzaamheden aan het kanaal is veroorzaakt, worden eigenaren eveneens in staat gesteld om autonome schade in de zin van de Schaderegeling aan panden (woningen, bedrijfspanden of gemengde panden) te herstellen. Het gaat volgens de definitie van autonome schade in de Schaderegeling om materiele schade aan een pand of andere opstal door ongelijkmatige zettingen in de bodem, grondwaterverstoringen en/of trillingen. Verweerder verstrekt daarvoor een subsidie.

3. Daar waar de herstelkosten van autonome schade in de zin van de Schaderegeling aan panden lager zijn dan € 5.000,-, vergoedt de provincie de herstelkosten, zonder erkenning van aansprakelijkheid, in de vorm van een coulancevergoeding.

4. Bij alle panden waar zettingsschade van € 5.000,- of meer is vastgesteld, biedt verweerder de eigenaar uitvoering van een funderingsonderzoek aan en - indien nodig - een subsidie van 100% van de totale kosten van de funderingsverbetering.

In de Schaderegeling is bepaald dat die alleen van toepassing is in het schadegebied zoals dat is weergegeven in bijlage 1 van de regeling. Verder is de regeling alleen van toepassing op aansprakelijkstellingen die na 1 september 2011 en voor 16 juni 2020 bij de provincie zijn ingediend.

Verder staat in de toelichting dat, voor zover de Schaderegeling bepalingen bevat over de wijze waarop verweerder in de praktijk omgaat met de afhandeling van ontvangen aansprakelijkstellingen en over, kort gezegd, de toepassing daarbij van regels en uitgangspunten van schadevergoedingsrecht uit het Burgerlijk Wetboek, de regeling het karakter heeft van een beleidsregel over privaatrechtelijke bevoegdheden als bedoeld in artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

In de toelichting op de Schaderegeling staat verder dat de provincie (verweerder) op basis van de regeling en het advies van de schade-expert een beslissing neemt over het al dan niet betalen van schadevergoeding of een coulancevergoeding. Tegen die beslissing kan geen bezwaar of beroep worden ingesteld. Wanneer de betrokkene het met de beslissing niet eens is, staat de weg naar de burgerlijke rechter open, aldus de toelichting.

Eiser woont op het adres [adres] in [plaats] . Hij heeft op 10 september 2019 bij verweerder een schademelding gedaan. Deze melding ziet op schade die is ontstaan aan de kippenschuur en de schapenstal op zijn perceel. Met de schademelding stelt eiser de provincie aansprakelijk voor de door hem geleden schade.

In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. In dit besluit stelt verweerder zich onder meer op het standpunt dat alleen de beslissing over de verlening van subsidie het voor bezwaar vatbare deel van het primaire besluit is. Verder betrekt verweerder bij het bestreden besluit dat eiser per brieven van 25 november 2021 en 23 februari 2022 is meegedeeld dat zijn schapenstal in aanmerking komt voor een funderingsonderzoek. In die brieven is eiser aangeraden om te wachten met het herstellen van de schade aan zijn schuren en eerst de uitkomst van het funderingsonderzoek af te wachten. Om die reden heeft verweerder eiser in de brieven van 5 oktober 2021, 23 februari 2022 en 2 maart 2022 meegedeeld dat de termijn voor het starten met schadeherstel is opgeschort totdat een besluit is genomen over eventuele funderingsverbetering.

5. In het vervolg van deze uitspraak beoordeelt de rechtbank aan de hand van wat eiser daartegen in beroep aanvoert of het bestreden besluit in stand kan blijven.

6. De rechtbank stelt allereerst vast dat eiser ter zitting heeft verklaard dat het beroep niet is gericht tegen het niet toekennen van een schadevergoeding, omdat dat - zoals verweerder ook stelt - geen appellabel besluit is in de zin van de Awb. Het beroep richt zich dus uitsluitend tegen de verlening van de subsidie van maximaal € 30.573,77 voor het herstellen van schade aan de kippenschuur en schapenstal van eiser. Daarover overweegt de rechtbank het volgende.

Artikel 1.5 van de Schaderegeling bepaalt dat verweerder, conform het bepaalde in de hoofdstukken 3, 4 en 5, subsidie kan verstrekken voor:

1. herstelkosten van autonome schade aan panden met een omvang van meer dan € 5.000,-, inclusief BTW;

2. het wegnemen van een onveilige situatie door schade aan andere opstallen;

3. het uitvoeren van een contra-expertise.

Eiser stelt zich primair op het standpunt dat de rechtbank, gelet op de inhoud van deze bepaling, voor een geclaimde schade allereerst dient te beoordelen of hij recht heeft op schadevergoeding. Want als dat het geval is heeft hij geen recht op subsidie. Daarbij zou de rechtbank dan voor de afzonderlijke schades inhoudelijk moeten toetsen of verweerder terecht geen causaal verband heeft aangenomen tussen een schade en de aan het kanaal verrichte werkzaamheden.

De rechtbank kan eiser daarin niet volgen. Zij begrijpt dat dit een essentieel punt uit het beroep van eiser is en dat bij hem het beeld heerst dat zijn schade het gevolg is van de werkzaamheden van de provincie. Als eiser daarover echter een rechterlijk oordeel wil, moet hij zich wenden tot de burgerlijke rechter. Het is uiteindelijk aan de burgerlijke rechter om te oordelen over de vraag of eiser recht heeft op schadevergoeding als gevolg van de werkzaamheden van de provincie. Bij de beantwoording van die vraag zal doorslaggevend zijn of er - civielrechtelijk gezien - een causaal verband bestaat tussen de schade en de werkzaamheden.

In dit geval heeft verweerder geconcludeerd dat eiser voor de door hem geclaimde schades geen aanspraak kan maken op schadevergoeding. Daarom is zijn verzoek om schadevergoeding aangemerkt als subsidieaanvraag. Bij het bestreden besluit heeft verweerder beslist op het verzoek om subsidie. De bestuursrechter is bevoegd om te oordelen over besluiten om wel of geen subsidie te verlenen.

Dit betekent dat de rechtbank vervolgens de vraag moet beantwoorden of de aan eiser verleende subsidie niet te laag is. Daarover overweegt de rechtbank als volgt.

Het gaat in dit geval om een situatie als bedoeld in artikel 1.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Schaderegeling (subsidie voor herstelkosten van autonome schade aan panden met een omvang van meer dan € 5.000,-, inclusief BTW).

In het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat de werkwijze van VWJ conform de Schaderegeling is. Volgens verweerder worden alleen de schades die door de bewoner zijn aangewezen en op basis daarvan in het opnameverslag zijn opgenomen meegenomen in de rapportage en begroting van VWJ. Ter zitting heeft verweerder hierover verklaard dat aan VWJ de opdracht is gegeven om tijdens de inspectie met de bewoner door het pand te lopen, de schades op te nemen die worden aangewezen en ook goed om zich heen te kijken. Daarbij moest VWJ de schade ruim beoordelen, maar niet zelf een volledig onderzoek doen, aldus verweerder ter zitting. Verder stelt verweerder in het bestreden besluit dat, als blijkt dat er schades zijn gemist, die alsnog moeten worden begroot. In het bestreden besluit concludeert verweerder echter dat niet is gebleken van schade die ten onrechte niet is meegenomen in de schadebepaling van VWJ.

De rechtbank is het niet eens met verweerder dat uit de Schaderegeling volgt dat alleen de schades die tijdens de inspectie van VWJ door de bewoner worden aangewezen moeten worden meegenomen in de schadebegroting van VWJ. Dat staat niet in de Schaderegeling en het kan lastig zijn om alle schades in één keer goed in beeld te brengen. De bewoner is immers geen deskundige op dit terrein en van haar/hem kan niet worden verwacht dat zij/hij alle relevante schades in beeld heeft. Ook uit de verschillen tussen de rapporten van VWJ en A2 Experts blijkt dat het vaststellen van de autonome schade een complexe aangelegenheid is. Verder strookt het uitgangspunt dat alleen door de bewoner aangewezen schades worden meegenomen in de schadebegroting niet met de overweging uit de Schaderegeling dat daarin is gekozen voor een ruimhartige aanpak van schades. Op basis hiervan is de rechtbank van oordeel dat bewoners ook in de bezwaarfase nog ‘vergeten schades’ kunnen aandragen en dat verweerder die in het besluit op bezwaar moet meenemen als vallend onder de aanvraag. Dit betekent dat verweerder de schades waarvan A2 Experts in de contra-expertise heeft gesteld dat die ten onrechte niet door VWJ zijn meegenomen in het rapport van 21 juni 2021, in het bestreden besluit had moeten meenemen als zijnde aangevraagd.

Over de door eiser gestelde bijkomende kosten overweegt de rechtbank dat dit geen autonome schade is als bedoeld in artikel 1.5, onder a, van de Schaderegeling. Op grond van die bepaling wordt alleen subsidie verleend voor materiële schade aan een woning of bedrijfspand die is ontstaan door ongelijkmatige zettingen in de bodem, grondwaterverstoringen en/of trillingen. Dat is bij de gestelde bijkomende kosten niet het geval. Die kosten zijn wellicht aan te merken als gevolgschade, maar niet als autonome schade in de zin van artikel 1.5, onder a, van de Schaderegeling, zodat die niet voor subsidieverlening in aanmerking komen. Daarbij is van belang dat voor de kosten van het opstellen van de contra-expertise door A2 Experts op grond van artikel 1.5, onder c, van de Schaderegeling subsidie kan worden verleend. Verweerder heeft in het verweerschrift ook onweersproken gesteld dat voor deze kosten een subsidie van € 2.000,- aan eiser is verstrekt. Die subsidieverlening is echter geen onderdeel van dit geschil.

In zijn verweerschrift voert verweerder aan dat de kippenschuur bij nader inzien een hobbymatig karakter heeft en ook voor hobbydoeleinden wordt gebruikt, zodat die in het primaire besluit ten onrechte is aangemerkt als een bedrijfspand en daarvoor ten onrechte subsidie is verleend. In het bestreden besluit is hierop vanwege het verbod op reformatio in peius niet teruggekomen. Ter zitting heeft verweerder verduidelijkt dat dit pas in de beroepsfase is gebleken.

Eiser heeft ter zitting verklaard dat hij 40 tot 50 kippen in de schuur houdt, dat hij daarmee, via de verkoop van eieren, geld verdiende en dat hij de kippenschuur deels hobbymatig, deels bedrijfsmatig gebruikt of gebruikte.

Op basis van de foto’s uit het dossier en wat eiser daarover ter zitting heeft verteld, volgt de rechtbank verweerder in het in verweer ingenomen standpunt dat de kippenschuur geen bedrijfspand in de zin van de Schaderegeling is en daarvoor ten onrechte subsidie is verleend. Ook volgt de rechtbank verweerder in zijn conclusie dat hij vanwege het verbod op reformatio in peius niet meer op deze subsidieverlening kan terugkomen.

Over de schapenstal stelt verweerder in het verweerschrift dat die terecht is aangemerkt als een bedrijfspand in de zin van de Schaderegeling, maar dat bij de subsidieverlening ten onrechte geen rekening is gehouden met de mogelijkheid van BTW verrekening. Artikel 3.3, derde lid, van de Schaderegeling bepaalt namelijk dat, indien de BTW door de subsidieontvanger kan worden verrekend, de BTW over de gesubsidieerde activiteiten niet subsidiabel is. Volgens verweerder bedraagt het begrote schadebedrag voor de schapenstal € 25.203,79 en daarvan betreft een bedrag van ruim € 4.300,- BTW. Als eiser die BTW kan verrekenen, is daarvoor ten onrechte subsidie verstrekt.

Eiser heeft ter zitting ontkend dat hij de BTW kan verrekenen. De rechtbank volgt eiser in dit standpunt, omdat door verweerder niet aannemelijk is gemaakt dat eiser de BTW wel kan terugvragen.

Als in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Dit is vaste rechtspraak.2

De rechtbank ziet in het rapport van VWJ, op zichzelf beschouwd, geen reden om te oordelen dat verweerder zich daarop in het primaire besluit niet heeft kunnen baseren. Zoals weergegeven in overweging 8.4, heeft eiser in bezwaar echter een deskundig tegenrapport ingediend, waarin onder meer is gesteld dat VWJ in het rapport van 21 juni 2021 enkele schadeposten niet heeft meegenomen en dat VWJ meerdere schadeposten die wel zijn meegenomen te laag heeft begroot.

In reactie op de bezwaargrond dat VWJ verschillende schades ten onrechte niet heeft meegenomen, stelt verweerder in het bestreden besluit alleen dat, kort samengevat, VWJ de schades conform de Schaderegeling heeft opgenomen en dat er geen schade is die onterecht niet is meegenomen in de schadeberekening.

De rechtbank volgt verweerder niet in dit standpunt. Zoals ook is overwogen in overweging 8.5, had verweerder deze gestelde vergeten schades moeten aanmerken als een aanvulling van de aanvraag en had verweerder daarover moeten beslissen. Dit betekent dat verweerder VWJ naar deze vergeten schades had moeten laten kijken en daarop had moeten laten reageren. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder dit heeft gedaan.

In het bestreden besluit stelt verweerder verder dat de verschillen tussen de rapporten van VWJ en A2 Experts ten aanzien van de hoogte van de herstelkosten van de schades, voor zover die wel zijn meegenomen in het rapport van 21 juni 2021, zijn te verklaren doordat A2 Experts hogere prijzen hanteert. Ook zou A2 Experts bij de schadebedragen toeslagen optellen die in het rapport van VWJ al in de prijzen zijn verwerkt. Verder gaat A2 Experts volgens verweerder bij het bepalen van de herstelkosten uit van werkzaamheden die verder gaan dan deugdelijk herstel in de oude toestand en houdt A2 Experts geen rekening met de leeftijd, bouwwijze en onderhoudstoestand van de gebouwen en scheurvorming door verschillen in krimpen/uitzetten van materialen.

De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende is gemotiveerd. Eiser heeft in bezwaar het rapport van VWJ gemotiveerd bestreden met een deskundige contra-expertise. In het bestreden besluit had verweerder daarop beter en concreter moeten reageren, bij voorkeur met een reactie van VWJ op de contra-expertise. A2 Experts bestrijdt in de contra-expertise dat VWJ de herstelkosten van de schade aan de schapenstal juist heeft vastgesteld. Het had voor de hand gelegen dat VWJ hierop in de bezwaarfase ten behoeve van het bestreden besluit had gereageerd en had gemotiveerd waarom de contra-expertise geen aanleiding geeft om het rapport van 21 juni 2021 aan te passen. Niet is gebleken dat dat is gebeurd.

12. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat, als met de herstelwerkzaamheden wordt begonnen en uit een offerte van een erkende aannemer blijkt dat deze door het stijgen van (eenheids)prijzen niet kunnen worden verricht voor de nu verleende subsidie, opnieuw naar het toegekende bedrag zal worden gekeken en eventueel een extra vergoeding wordt toegekend. De rechtbank acht dit in zijn algemeenheid aanvaardbaar, maar dit neemt niet weg dat in het bestreden besluit voldoende aannemelijk moet worden gemaakt dat de verleende subsidie naar de situatie ten tijde van dat besluit niet te laag is om de schade waarvoor die is verleend te herstellen.

13. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat uit het rapport van VWJ onvoldoende blijkt dat de aan eiser verleende subsidie voor de herstelkosten van autonome schade aan de schapenstal niet te laag is, gelet op wat A2 Experts daartegen heeft aangevoerd. Het beroep is in zoverre gegrond.

Eiser voert in beroep nog aan dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat daarin niet duidelijk staat welke bezwaren ongegrond zijn en welke niet-ontvankelijk.

Dit volgt de rechtbank niet. In het bestreden besluit staat dat verweerder in de bezwaarprocedure weliswaar de gehele schadeclaim van eiser opnieuw heeft bekeken, maar dat alleen tegen de toegewezen subsidie bezwaar kan worden gemaakt. De conclusie van het bestreden besluit luidt dat het primaire besluit in stand blijft en dat eiser dus een subsidie van maximaal € 30.573,77 krijgt. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt hieruit voldoende dat in het bestreden besluit het bezwaar tegen de subsidieverlening ongegrond is verklaard en dat verweerder van mening is dat de beslissing om geen schadevergoeding toe te kennen op grond van de Awb niet appellabel is. Uit wat eiser ter zitting heeft verklaard blijkt dat hij het met dit laatste eens is. De beroepsgrond dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat dat verwarrend of onduidelijk is slaagt daarom niet.

Verder voert eiser nog aan dat één van de redenen om bezwaar te maken was dat in het primaire besluit staat dat hij uiterlijk op 30 januari 2022 met de herstelwerkzaamheden moest beginnen. Daarna heeft verweerder die termijn per brief van 5 oktober 2021 opgeschort. Volgens eiser is dat een wijzigingsbesluit waarmee gedeeltelijk aan zijn bezwaar is tegemoetgekomen, zodat het bezwaar op dat punt gegrond had moeten worden verklaard.

Ten tijde van het primaire besluit bepaalde artikel 3.6 van de Schaderegeling al dat verweerder de termijn waarbinnen met de herstelwerkzaamheden moet worden gestart op verzoek van de subsidieontvanger kan verlengen. Voor het verlengen van deze termijn had eiser dus een verzoek kunnen indienen bij verweerder en was het voor hem niet nodig om bezwaar te maken tegen het primaire besluit. Naar het oordeel van de rechtbank is met het verlengen van de termijn waarbinnen met de herstelwerkzaamheden moet worden gestart dan ook niet gedeeltelijk tegemoetgekomen aan het bezwaar van eiser. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.