Uitspraken

Als tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, bezwaar is gemaakt, kan de voorzieningen-rechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

Dit staat in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De beoordeling die de voorzieningenrechter hierin maakt is voorlopig van aard. De rechtbank die in een later stadium op het eventuele beroep beslist is niet aan het oordeel van de voorzieningenrechter gebonden.

De totstandkoming van het besluit

Het bedrijf van verzoekster is gelegen aan de [vestigingsplaats] . Op deze locatie wordt al jarenlang asfalt geproduceerd. Mede naar aanleiding van een door de derde-partij ingediend verzoek om handhavend optreden hebben er op 13 juni 2022 bij het bedrijf van verzoekster emissiemetingen van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) plaatsgevonden. Uit een eerste beoordeling is gebleken dat het bedrijf van verzoekster voldeed aan artikel 5:46 van het Abm. Op basis van nieuwe inzichten heeft verweerder aanvullend beoordeeld of het bedrijf van verzoekster ook voldeed aan afdeling 2.3 (specifiek aan artikel 2.5) van het Abm. Bij deze beoordeling bleek dat de emissiegrenswaarde voor ZZS die worden genoemd in artikel 2.5. van het Abm werden overschreden. Bij brief van 22 februari 2023 heeft verweerder aan verzoekster het voornemen kenbaar gemaakt handhavend te gaan optreden vanwege genoemde overtreding. Bij brief van 15 maart 2023 heeft de gemachtigde van verzoekster hierop zijn zienswijze gegeven. Vervolgens is verweerder overgegaan tot afgifte van het besluit van 20 april 2023 en aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd.

Spoedeisend belang

De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekster voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij een spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening nu verweerder het verzoek de begunstigingstermijn te verlengen heeft afgewezen. Dat betekent dat verzoekster op korte termijn ingrijpende maatregelen moet treffen in haar bedrijfsvoering nog voordat verweerder heeft beslist op het bezwaar tegen de last.

De bevoegdheid van verweerder

Namens verzoekster is aangevoerd dat de Omgevingsdienst Twente (verder: ODT) niet bevoegd is handhavingsbesluiten te nemen. Verweerder heeft in dit verband gewezen op een op 2 februari 2022 ondertekend mandaatbesluit. Het treffen van bestuursrechtelijke maatregelen en daarmee ook het nemen van handhavingsbesluiten is een van de bevoegdheden die is gemandateerd aan (de directeur van ) de ODT. De voorzieningenrechter heeft vooralsnog geen reden gevonden hieraan te twijfelen en merkt op dat een eventueel bevoegdheidsgebrek in de beslissing op bezwaar kan worden hersteld.

Standpunt verzoekster

Verzoekster stelt primair dat er geen sprake is van een overtreding omdat verweerder door te beoordelen of de emissiegrenswaarde voor ZZS van artikel 2.5 Abm is overschreden, een onjuist toetsingskader heeft gehanteerd.
Ook als wel aan genoemde emissiegrenswaarde kan worden getoetst, had verweerder niet zonder meer op grond van de uitkomsten van de metingen kunnen concluderen dat de emissiegrenswaarde voor ZZS is overschreden, met name gelet op het feit dat de uitstoot van ZZS door verzoekster voor het grootste deel bestaat uit naftaleen en deze stof ten onrechte op de ZZS lijst staat. Verzoekster verwijst voor dat standpunt naar het in bezwaar overgelegde rapport van de heer B. Hoekstra van Tauw van 7 juli 2023. Volgens verzoekster heeft verweerder zijn conclusies ook niet mogen baseren op één enkele meting.
Verzoekster meent verder dat zij aan haar inspanningsverplichting voldoet om maatregelen te nemen om emissies te beperken. Er worden in het Adviesdocument omgevingsdiensten voor vergunningverlening en controle op emissies van benzeen en PAK bij asfaltcentrales (verder: het adviesdocument) geen termijnen genoemd wanneer maatregelen in de “overgangsfase” onderscheidenlijk de “eindfase” moeten zijn getroffen en in werking moeten zijn. Bij een dergelijke inspanningsverplichting is het eisen dat is voldaan aan een harde emissiegrenswaarde op een bepaald moment (zoals nu is geschied volgens het bestreden besluit) niet passend en niet in overeenstemming met het Adviesdocument en het op te stellen plan van aanpak om (uiteindelijk) aan de emissiegrenswaarden te voldoen.

Verzoekster is zelf bezig te onderzoeken of en zo ja, welke emissiebeperkende maatregelen getroffen kunnen worden. Dit onderzoek kost tijd, waarbij het voor verzoekster reëel is om zo snel mogelijk, maar uiterlijk in december 2025 aan de relevante emissiegrenswaarden te voldoen. Investeringen kosten veel geld en moeten (ook) bedrijfseconomisch te verant-woorden zijn. De bestelling, levering en installatie van een paralleltrommel is niet op korte termijn te realiseren. Het is bovendien niet reëel te veronderstellen dat verzoekster binnen zes maanden (na april 2023) andere opdrachtgevers vindt of stopt met de productie van pr-asfalt (partiële recycling van oud asfalt) zoals verweerder meent.

Verzoekster is een traject ingegaan van het nemen van maatregelen en (tussentijds) meten, monitoren en bijsturen. Gelet op het Adviesdocument en de over de asfaltcentrales verschenen Kamerbrieven, is het strikt handhaven van de relevante emissiegrenswaarden op dit moment niet aan de orde en niet in overeenstemming met het streven naar een level playing field voor asfaltcentrales. De nu opgenomen begunstigingstermijn is niet redelijk. Volgens verzoekster verzetten de belangen van omwonenden of verzoekster zich niet tegen verlenging van de begunstigingstermijn. Verzoekster verwijst naar pagina 7 van het Adviesdocument waarin wordt opgemerkt dat er bij overschrijding van emissie bij de schoorsteen qua benzeen op leefniveau sprake is van een verwaarloosbaar gezondheids-risico.

Standpunt verweerder

Ter zitting hebben de gemachtigden van verweerder meegedeeld dat er op 22 november 2023 een hoorzitting zal plaatsvinden en een beslissing op het bezwaar een paar weken daarna kan worden verwacht.

Het oordeel van de voorzieningenrechter

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter volgt uit de genoemde uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Oost-Brabant met zoveel woorden dat de emissiewaarden van artikel 2.5 van het Abm onverminderd gelden naast de emissiewaarden van artikel 5.46 van het Abm. In het bestek van deze voorlopig voorziening is er geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen, ondanks dat de zaak van de Rechtbank Oost-Brabant niet volledig vergelijkbaar is met de onderhavige zaak.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan verweerder in het geval onderbouwd het standpunt wordt ingenomen dat toegepaste regels in strijd zijn met hogere regelgeving niet volstaan met het enkele standpunt dat er geen reden is om die regels niet toe te passen.
Gelet op hetgeen is aangevoerd acht de voorzieningenrechter deze bezwaargrond niet op voorhand kansloos. In elk geval zal hier bij de behandeling van het bezwaar inhoudelijk op dienen te worden ingegaan.