Totstandkoming van het besluit
1. De Brancheorganisatie [naam Brancheorganisatie] (de Brancheorganisatie) heeft aanvragen ingediend voor het (algemeen) verbindend verklaren van voorschriften op het gebied van onderzoek en innovatie en de financiering daarvan in het kader van het Programma [naam programma 1] . Bij de besluiten van 12 september 2019 (nummer 19139039) en 14 december 2020 (nummer 20307831) (hierna: de AVV-besluiten) heeft de minister deze aanvragen ingewilligd. De minister heeft de besluiten gepubliceerd in de Staatscourant van 24 september 2019 (nummer 51240) en 31 december 2020 (nummer 69140).
De besluiten hebben tot gevolg dat ook marktdeelnemers die niet verbonden zijn aan de Brancheorganisatie tot en met 31 december 2022 gebonden zijn aan het onderzoeksprogramma en daaraan moeten meebetalen.
2. Eiseres voert een bedrijf te [plaats] dat is gespecialiseerd in het telen van veldsla. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de AVV-besluiten bij brief van 4 november 2021. De minister heeft het bezwaarschrift op 5 november 2021 ontvangen.
3. Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. De minister heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het bezwaar te laat is ingediend en dat dit een verzuim betreft dat voor rekening van eiseres moet komen.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank dient te beoordelen of de minister het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5. Eiseres voert aan dat de Brancheorganisatie naar aanleiding van de AVV-besluiten haar heeft verzocht om zich te registreren en dat zij facturen ontving voor de bijdrage aan het Programma [naam programma 1] . Na ontvangst van deze facturen werd het eiseres pas duidelijk dat de Brancheorganisatie zich op het standpunt heeft gesteld dat de verbindend verklaarde voorschriften ook voor het door haar geteelde product gelden. Eiseres merkt daarbij op dat uit de primaire besluiten niet kan worden opgemaakt welke landbouwproducten onder het toepassingsgebied vallen, aangezien in de voorschriften geen producten worden genoemd. Eiseres heeft zich daarover bij de Brancheorganisatie beklaagd, die eiseres vervolgens doorverwees naar de minister. Daarna heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de AVV-besluiten door de minister ten onrechte zijn beschouwd als besluiten waartegen bezwaar en beroep openstaat. Volgens eiseres zijn het besluiten van algemene strekking, waartegen op grond van artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Naleving van algemeen verbindend verklaarde voorschriften van de Brancheorganisatie kunnen volgens eiseres alleen via de civiele rechter worden afgedwongen.
6. De minister heeft zich in het verweerschrift primair op het standpunt gesteld dat eiseres geen, althans onvoldoende procesbelang heeft bij een beoordeling van haar beroep. Het beroep kan er immers volgens de minister niet toe leiden dat de AVV-besluiten worden herroepen. Hooguit kan volgens verweerder het beroep ertoe leiden dat de onder de besluiten vermelde rechtsmiddelenclausule buiten toepassing wordt gelaten. De minister ziet ook niet in hoe het belang van eiseres bij het voeren de beroepsprocedure kan zijn gelegen in het kunnen instellen van een civiele vordering tegen de Brancheorganisatie. Daarvoor heeft eiseres volgens verweerder geen bestuursrechtelijke procedure nodig.
7. Eiseres heeft ter zitting nader toegelicht dat het in elk geval haar bedoeling is om de Nederlandse Staat civielrechtelijk aan te klagen, maar dat zij, gelet op de rechtsmiddelenclausule onder de AVV-besluiten, eerst deze bestuursrechtelijke weg moet volgen.
8. De rechtbank volgt de minister niet in zijn standpunt dat eiseres geen procesbelang heeft bij het voeren van deze beroepsprocedure. Eiseres veronderstelt niet ten onrechte dat, als zij een civiele vordering instelt tegen de Nederlandse Staat, haar mogelijk wordt tegengeworpen dat zij geen gebruik heeft gemaakt van de onder de besluiten vermelde mogelijkheid om (bestuursrechtelijk) bezwaar te maken en beroep in te stellen. Om te voorkomen dat zij niet-ontvankelijk wordt verklaard in haar civiele vordering, dient zij eerst de bestuursrechtelijke procedure te doorlopen.
Het beroep is ontvankelijk.
9. Tussen partijen is in geschil of de AVV-besluiten vatbaar waren voor bezwaar. De rechtbank dient daarom vast te stellen wat het karakter van die besluiten. Die vraag dient eerst te worden beantwoord, voordat aan de termijnoverschrijding van het ingediende bezwaarschrift wordt toegekomen.
10. Niet in geschil is dat de AVV-besluiten besluiten zijn in de zin van de Awb.
Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen.
In artikel 8:3, eerste lid, van de Awb is bepaald dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
-
inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
-
inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
-
inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
11. De rechtbank volgt eiseres in haar standpunt dat de AVV-besluiten niet voor bezwaar en beroep vatbaar waren.
Uit de bewoordingen en de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:3, eerste lid, (voorheen: artikel 8:2) van de Awb blijkt dat de wetgever rechtstreeks beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en besluiten die daarmee zo nauw zijn verknoopt dat beroep tegen deze besluiten zou neerkomen op rechtstreeks beroep tegen de onderliggende algemeen verbindende voorschriften, vooralsnog uitdrukkelijk heeft willen uitsluiten. De rechtbank is van oordeel dat besluiten tot algemeenverbindendverklaring van voorschriften op een lijn moeten worden gesteld met de in artikel 8:3, eerste lid, van de Awb vermelde besluiten.
Een vergelijkbare situatie heeft zich voorgedaan in de zaak waarin de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) op 1 oktober 1998 uitspraak heeft gedaan1. Het beroep in die zaak was gericht tegen een besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 19 februari 1997 waarbij bepalingen van de collectieve arbeidsovereenkomst (CAO) in de Metaal- en Electrotechnische Industrie inzake Vervroegd Uittreden algemeen verbindend zijn verklaard. In de uitspraak is overwogen dat het besluit tot algemeen verbindendverklaring, dat als zodanig geen zelfstandige rechtsnorm bevat, op één lijn dient te worden gesteld met de in artikel 8:2, onder b en c, van de Awb2 genoemde besluiten.
Een soortgelijke situatie deed zich voor in de door eiseres in beroep aangehaalde uitspraak van de AbRS van 25 februari 20153. Ook in die uitspraak heeft de AbRS geoordeeld dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat besluiten tot algemeenverbindendverklaring van een CAO en tot intrekking van de algemeenverbindendverklaring op een lijn moeten worden gesteld met de in artikel 8:3, eerste lid, van de Awb vermelde besluiten.
De minister heeft ter zitting toegelicht deze zaak niet vergelijkbaar is met de zaken waarover de AbRS heeft geoordeeld, aangezien de besluiten in dit geval wel een zelfstandige rechtsnorm bevatten, namelijk artikel 164, vierde lid, van de Verordening (EU) 1308/2013. De rechtbank volgt de minister daarin niet. Net als in de hiervoor aangehaalde uitspraken bevatten de in geding zijnde AVV-besluiten geen zelfstandige rechtsnorm. Ook hier is sprake van het verbindend verklaren van voorschriften voor anderen dan de marktdeelnemers die zijn aangesloten bij de Brancheorganisatie.
Deze beroepsgrond slaagt.
12. Dat leidt de rechtbank tot het oordeel dat de minister het bezwaar van eiseres weliswaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, zij het op een onjuiste grondslag. De minister had het bezwaarschrift van eiseres niet-ontvankelijk moeten verklaren omdat het is gericht tegen besluiten die niet voor bezwaar en beroep vatbaar zijn.
Beslissing
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 30 december 2021;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van N.A. D'Hoore, griffier op 8 augustus 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
