Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het opleggen van een boete van € 27.498,50 wegens overschrijding van de Meststoffenwet (Msw).
1.1.
Met het bestreden besluit van 15 juni 2022 op het bezwaar van eiseres heeft de minister de boete van oorspronkelijk € 30.594,25 verminderd naar € 27.498,50, omdat de eindvoorraad drijfmest hoger is vastgesteld en daarmee de gebruiksnormen minder zijn overschreden.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 28 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de minister.
2. Eiseres heeft een landbouwbedrijf aan de [adres 1] 15 te [plaatsnaam] met, in 2017, 58,97 ha grasland, 13,91 ha maisland en 20,49 ha natuurland.
2.1
Op 30 januari 2018 vindt er een controle plaats op het bedrijf van eiseres. Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) meten daarbij de mestvoorraden op. Eiseres is aangemeld voor derogatie.
2.2
Op 10 juli 2019 stuurt de minister aan eiseres het voornemen om een boete op te leggen van in totaal € 33.394,25. Aanleiding daarvoor is dat eiseres de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 8.852 kg (boetebedrag € 61.964,00) zou hebben overschreden en de gebruiksnorm stikstof met 1207 kg (€ 4.224,50). Het totale boetebedrag van € 66.188,50 is met 50% gematigd omdat eiseres niet in de gelegenheid is gesteld te anticiperen op de controle over het jaar 2015. Daar bovenop komt nog een boete van € 300,00 wegens het niet naar waarheid opgeven van het formulier AGL 2017.
2.3
Op 14 januari 2022 legt de minister een boete op van € 30.594,25. De boete is ten opzichte van het voornemen gematigd met € 2.500,00 wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn. Het voornemen om een boete op te leggen van €300,00 wegens het niet naar waarheid opgeven van het formulier AGL 2017 is omgezet naar een waarschuwing, omdat de bevoegdheid deze boete op te leggen is vervallen.
2.4
Op 14 februari 2022 dient eiseres bezwaar in.
2.5
Op 15 juni 2022 beslist de minister op het bezwaarschrift. Hij laat daarbij de boete in stand, maar vermindert die naar € 27.498,50. Reden hiervoor is dat de minister de eindvoorraad drijfmest met 200 ton heeft verhoogd en daarmee het verbruik verlaagt. Dat leidt tot een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 8.130 kg (boetebedrag € 56.910,00) en de stikstofgebruiksnorm van 882 kg (€3.087,00). De totale boete van €59.997,00 is vervolgens met 50% gematigd omdat eiseres niet in de gelegenheid is gesteld te anticiperen op de controle over het jaar 2015 en komt daardoor uit op € 29.998,50. Van dit bedrag wordt vervolgens € 2.500,00 afgetrokken wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn.
2.6
Op 21 juli 2022 dient eiseres beroep in tegen dit besluit.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of de minister op goede gronden de boete heeft opgelegd. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.1
De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1
De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie zoals deze boete bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. In de Meststoffenwet is in artikel 51 opgenomen dat de minister van Economische Zaken (nu: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) een bestuurlijke boete kan opleggen ter zake van overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet.
4.2
In artikel 7 van de Meststoffenwet staat dat het verboden is in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Dit verbod geldt niet, indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen én de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. Dat staat in artikel 8 van de Meststoffenwet.
Bewijslastverdeling en toetsing
5. Zoals wordt overwogen in vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), gaan de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet uit van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren. Dit laat onverlet dat de minister, indien hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.1
5.1
De minister heeft aan eiseres een boete opgelegd voor het overtreden van de Meststoffenwet. Omdat de boete is aan te merken als een sanctie met een punitief karakter, dient de rechtbank het bestreden besluit vol te toetsen.
Mocht de minister uitgaan van 444 ton vaste mest als eindvoorraad dierlijke mest?
6. Eiseres stelt dat op het perceel 09 [adres 2] 111 ton vaste mest was opgeslagen. Deze hoeveelheid is ten onrechte niet betrokken bij het vaststellen van de eindvoorraad, zodat die eindvoorraad 555 ton moet zijn, in plaats van 444 ton. Eiseres onderbouwt de aanwezigheid van deze extra mestopslag met luchtfoto’s.
6.1
De minister stelt dat niet voldoende is aangetoond dat er een extra opslag was van 111 ton vaste mest. Hij gaat uit van de metingen van de NVWA, gecorrigeerd met een maand productie. Reden hiervoor is dat een fysieke meting als leidend moet worden beschouwd.2 Eiseres heeft op de AGL 2017 125 ton als eindvoorraad opgegeven. De NVWA heeft vastgesteld dat dit 444 ton moet zijn en heeft haar bevindingen met eiseres gedeeld. Ook toen heeft eiseres niet medegedeeld dat de voorraad vaste mest op het perceel 09 [adres 2] over het hoofd was gezien. Uit de luchtfoto’s kan niet afgeleid worden dat hier mest ligt opgeslagen en hoeveel dat dan is.
6.2
Deze beroepsgrond slaagt niet. In beginsel moet de minister uitgaan van de gegevens die eiseres aanlevert. In dit geval is de minister al uitgegaan van een hogere eindvoorraad op basis van de eigen metingen van de NVWA. Dat is in het voordeel van eiseres. Als eiseres stelt dat er een nog grotere voorraad was dan hij zelf had opgegeven en de NVWA heeft opgemeten, moet hij dat met objectieve gegevens onderbouwen. De rechtbank kan met de minister niet vaststellen of op het perceel 09 [adres 2] daadwerkelijk vaste mest lag opgeslagen en hoeveel dat dan is geweest. Het is onaannemelijk dat de toezichthouders, toen zij ter plaatse waren om onder andere de mestvoorraad vast te stellen, deze mestopslag niet hebben gezien terwijl zij er wel langs zijn gereden. Eiseres heeft met de luchtfoto’s het bestaan van deze extra voorraad vaste mest onvoldoende aannemelijk gemaakt. De minister mocht dit daarom buiten beschouwing laten.
Heeft de minister gerekend met de juiste best beschikbare gegevens voor drijfmest?
7. Eiseres stelt dat de minister ten onrechte is uitgegaan van de best beschikbare forfaitaire gegevens. Artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Msw laat het toepassen van verschillende wijzen om de best beschikbare gegevens vast te stellen toe. De minister had daarom de door eiseres in bezwaar overgelegde berekening toe moeten passen voor het vaststellen van de eindvoorraad drijfmest van 2017. Dat de wijze van vaststelling van de begin- en eindvoorraad hetzelfde moet zijn geldt pas vanaf de publicatie van het boetebeleid op 31 oktober 2019.
7.1
De minister geeft aan dat inderdaad verschillende vaststellingswijzen zijn toegestaan. Daarbij geldt wel dat de beginvoorraad en de eindvoorraad op dezelfde wijze moeten worden vastgesteld. Dat blijkt uit bijlage 8 bij het Boetebeleid Meststoffenwet 2021 RVO.
7.2
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat ten tijde van het besluit er nog geen beleid was waarin stond dat de wijze van vaststellen van de hoeveelheid stikstof en fosfaat bij de begin- en eindvoorraad gelijk moest zijn. De minister heeft gekozen om de begin- en eindvoorraad forfaitair vast te stellen, omdat dat voor eiser tot een gunstigere uitkomst leidt dan op basis van de analyse. De rechtbank is van oordeel dat de minister met de stelling dat de begin- en eindvoorraad op dezelfde wijze moet worden vastgesteld, een logisch uitgangspunt hanteert omdat de begin- en eindvoorraad met elkaar moeten worden vergeleken. Als voor het vaststellen van de beginvoorraad een andere meetmethode wordt gehanteerd dan voor het vaststellen van de eindvoorraad zijn die voorraden niet meer te vergelijken.
Moet de minister uitgaan van de derogatienorm?
8. Eiseres stelt met verwijzing naar jurisprudentie3 dat de boete gematigd moet worden. De minister had voor het berekenen van het economisch voordeel uit moeten gaan van de derogatienorm van 250 kg/ha en niet van de reguliere norm van 170 kg/ha. Dat leidt tot een lagere overschrijding van de gebruiksnormen.
8.1
Deze beroepsgrond slaagt niet. Het is geen bijzondere individuele omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46 van de Awb dat voor het bepalen van het boetebedrag wordt teruggevallen op de reguliere norm in plaats van de derogatienorm. In de zaak waar eiser naar verwijst, stond de overtreder op de rand van een faillissement. De minister had in die zaak om die reden zelf al gevraagd de boete met 50% te matigen. Dat heeft de rechtbank gedaan en er is zelfs nog verder gematigd. In deze zaak heeft de minister zelf al 50% gematigd, omdat eiseres niet in de gelegenheid is gesteld te anticiperen op de controle over het jaar 2015. Het boetebedrag is daardoor al vergaand gematigd. Er is niet gesteld dat in dit geval sprake is van een dreigend faillissement of andere specifieke omstandigheden op grond waarvan de minister moet matigen. De minister mocht voor het berekenen van de boete dus uitgaan van reguliere norm.
Moet de boete gematigd worden wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn?
9. Eiseres stelt dat de boete verder gematigd moet worden wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn. De beslistermijn begon op 10 juli 2019 met het toezenden van het voornemen een bestuurlijke boete op te leggen en duurt tot de datum van de uitspraak. De redelijke termijn eindigde op 10 juli 2021. Voor elk half jaar dat te laat is beslist moet 5% op de boete in mindering worde gebracht.
9.1
De minister geeft aan dat hij al een matiging van € 2.500,- heeft toegepast wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn.
9.2
Deze beroepsgrond slaagt. Volgens vaste jurisprudentie begint de redelijke termijn te lopen op het moment dat het bestuursorgaan jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. De redelijke termijn is in dit geval gaan lopen op 10 juli 2019, de datum van het voornemen, en eindigde twee jaar later op 10 juli 2021. De rechtbank doet nu uitspraak op 9 mei 2023. De redelijke termijn is dus overschreden.
Volgens vaste jurisprudentie wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar. De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval (bijvoorbeeld vanwege de ingewikkeldheid van de zaak of het processuele gedrag van partijen) van dit uitgangspunt af te wijken. In aansluiting op het boetebeleid van de minister, waarbij de minister het boetebedrag al met € 2.500,- had gematigd, zal de rechtbank de matiging van 20% toepassen ten aanzien van het oorspronkelijke, niet gematigde, boetebedrag.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8 van de Meststoffenwet
Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
-
de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
-
de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
-
de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 33a, eerste en tweede lid
1. Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:
[…]
b. een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot:
1° laat verwerken,
2° voor zover de landbouwer behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie landbouwers, overdraagt of laat overdragen aan een afnemer die behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie afnemers, of
3° brengt op of in de in het desbetreffende kalenderjaar bij het desbetreffende bedrijf in gebruik zijnde landbouwgrond die is gelegen in Duitsland of België op een bij regeling van Onze Minister vast te stellen afstand van de Nederlandse grens, voor zover is voldaan aan bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden;
[…]
1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
a. a) € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
b) € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
c) € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van
€ 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.
3. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van
€ 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
1. In geval van overtreding van artikel 33a, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat ten aanzien waarvan de landbouwer niet heeft gehandeld overeenkomstig artikel 33a, tweede lid, onderdeel b.
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
-
Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen.
-
Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
-
Het gewicht, onderscheidenlijk het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte van de op een intermediaire onderneming opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, vijfde lid, van het besluit, komt overeen met de onderscheiden hoeveelheden die met gebruikmaking van het in artikel 46, eerste lid, genoemde formulier, respectievelijk in artikel 46, tweede lid, genoemde andere gegevensdragers zijn berekend.
-
Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46, lid 3
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 5:51, lid 1
Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.
Boetebeleid Meststoffenwet
5.2.2.4 Termijnoverschrijding
Wanneer er een rapport is gemaakt van een overtreding, moet het bestuursorgaan binnen dertien weken na de datum van het rapport beslissen of een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dit staat in artikel 5:51 van de Awb. Sinds het controlejaar 2013 worden boetes die hoger zijn dan € 1.000,- verminderd als deze beslistermijn met meer dan 26 weken is overschreden. De boetes worden in dat geval met 10% verlaagd tot maximaal € 2.500,-.
Als sprake is van een administratief onderzoek, gaat de beslistermijn lopen vanaf dagtekening toelichtend rapport bij het voornemen tot aan de datum van opleggen van de boete. Als de NVWA onderzoek heeft gedaan, start de beslistermijn dan. In de regel is de dagtekening van het NVWA rapport leidend, in sommige gevallen kan een uitlating van een toezichthouder het startpunt vormen.
Een rapport van de NVWA geeft soms aanleiding om boetes op te leggen voor verschillende stelsels (gebruiksnormen, mestverwerking en verantwoorde groei melkveehouderij). In die situatie wordt het bedrag per stelsel en per boetegrondslag verminderd met 10% per stelsel volgens het hierboven beschreven beleid (10% van het boetebedrag tot maximaal € 2.500,- per stelsel).
Ook door de duur van eventuele bezwaar- en beroepsprocedures kan de boete worden gematigd. Wij gebruiken het uitgangspunt dat berechting van een boetezaak binnen een redelijke termijn heeft plaatsgevonden als binnen twee jaar na de aankondiging van een boete een uitspraak is gedaan door de rechtbank. Hierin volgen wij vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en de Hoge Raad. Wij kunnen hiervan afwijken als er sprake is van bijzondere omstandigheden, zoals bijzondere complexiteit van de zaak of vertragend optreden van het bedrijf dat de boete heeft gekregen. Bij het overschrijden van de redelijke termijn wordt de boete door de rechter normaal gesproken gematigd met 5% per half jaar. RVO houdt zich natuurlijk aan onherroepelijke uitspraken die hierover door de rechter worden gedaan.
RVO beschouwt de overschrijding van de beslistermijn in artikel 5:51 van de Awb en de
overschrijding van de redelijke termijn voor een bezwaar- en beroepsprocedure als zelfstandige matigingsgronden. In de situatie dat beide matigingsgronden aan de orde zijn worden ze dus allebei toegepast ten aanzien het oorspronkelijke, niet gematigde, boetebedrag.
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
Artikel 6, lid 1
Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
