Beoordeling door de rechtbank
1. Feiten
Op 26 mei 2021 heeft eiseres verweerder verzocht om een ontheffing voor het met een schepnet vangen van aasgarnalen en brakwatersteurgarnalen in de Zeeuwse binnenwateren. Eiseres heeft verzocht om ontheffing van de verboden uit artikel 3.6, onder b en onder c, van de Omgevingsverordening Zeeland. In de aanvraag is aangegeven dat de waterdieren worden gevangen om deze te verkopen als levend voer voor dierentuinen, openbare aquaria en particulieren via dierenspeciaalzaken.
Bij besluit van 21 juli 2021 (primair besluit) heeft verweerder de ontheffing geweigerd.
Eiseres heeft daar bij brief van 27 augustus 2021 bezwaar tegen gemaakt.
Bij bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en heeft verweerder de aangevraagde ontheffing met voorschriften verleend voor de duur van twee jaar.
Eiseres heeft daar op 10 maart 2022 beroep tegen ingesteld.
Op 29 december 2022 heeft eiseres de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft dat verzoek – vanwege het ontbreken van spoedeisend belang – op 27 januari 2023 afgewezen.
2. Het verbod en de ontheffingsmogelijkheid
2.1
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.2
In artikel 1.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) staat dat provinciale staten een verordening vaststellen die strekt tot bescherming van het milieu: de provinciale milieuverordening (hierna: PMV). De PMV bevat ten minste de in het tweede lid genoemde regels. Daarnaast kunnen op grond van het derde lid verdere regels ter bescherming van het milieu worden gesteld, voor zover dit naar het oordeel van provinciale staten van meer dan gemeentelijk belang is. Uit de memorie van toelichting kan worden afgeleid dat met het derde lid bedoeld is aan provinciale staten een vrije bevoegdheid te verlenen voor het regelen van onderwerpen die een bovengemeentelijk belang dienen.1 De wetgever heeft beoogd met deze bepaling te verzekeren dat alle door de provincies te stellen milieubeschermingsregels in de PMV worden opgenomen en daarmee hun grondslag vinden in de Wm. De autonome bevoegdheid om regels ter bescherming van het milieu te stellen is daarmee komen te vervallen.2
2.3
In de PMV kan op grond van artikel 1.3, eerste lid, van de Wm worden bepaald dat daarbij aangewezen bestuursorganen in daarbij aangegeven categorieën van gevallen ontheffing kunnen verlenen van bij die verordening aangewezen regels, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet.
2.4
De PMV van de provincie Zeeland is opgenomen in hoofdstuk 3 van de Omgevingsverordening van de provincie Zeeland. Ten tijde van het primair en bestreden besluit stond in artikel 3.6 van de Omgevingsverordening dat het zonder ontheffing van verweerder verboden is om:
- -
waterplanten en wieren uit te steken, af te snijden of anderszins te verwijderen, voorhanden te hebben of te vervoeren;
- -
waterdieren nodeloos te verontrusten, te vangen, te doden, voorhanden te hebben of te vervoeren;
- -
voorwerpen bij zich te hebben die kennelijk tot doel hebben een dergelijke handeling te verrichten.
2.5
Uit de toelichting op de Omgevingsverordening (hierna: toelichting) leidt de rechtbank af dat dit verbod door provinciale staten is bedoeld als een ‘verdere regel ter bescherming van het milieu’ als bedoeld in artikel 1.2, derde lid, van de Wm. In de toelichting heeft provinciale staten verder toegelicht dat het verbod is opgenomen ter bescherming van het mariene onderwatermilieu in Zeeland en de karakteristieke onderwaterflora- en fauna als onderdeel daarvan. Provinciale staten willen het onderwatermilieu beschermen tegen het oogsten van waterplanten- of dieren die daartoe behoren. De regeling heeft als strekking om diegenen die moedwillig waterplanten of -dieren in beschermde gebieden uit het water halen te sanctioneren. Ontheffing van dit verbod kan volgens de toelichting worden verleend voor educatieve of onderzoeksdoeleinden.
2.6
In afdeling 3.6 ‘Ontheffingen’ van de Omgevingsverordening zijn algemene bepalingen opgenomen die betrekking hebben op het verlenen van ontheffingen van bepalingen in hoofdstuk 3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres ter zitting ten onrechte aangevoerd dat die afdeling gelet op de toelichting niet van toepassing is op de ontheffingsmogelijkheid uit artikel 3.6. In artikel 3.62 van de Omgevingsverordening staat dat de afdeling ‘Ontheffingen’ van toepassing is op de totstandkoming van de beschikking op de aanvraag tot het geven van een ontheffing. De rechtbank leidt daaruit af dat de afdeling is bedoeld als een afdeling met algemene regels die gelden voor alle ontheffingsmogelijkheden die hoofdstuk 3 biedt. In de regels zelf wordt immers geen enkele ontheffingsmogelijkheid uitgezonderd. In de toelichting op de afdeling ‘Ontheffingen’ wordt dat ook vooropgesteld. Daaropvolgend staat in de toelichting: “Voor bijzondere situaties kan een ontheffing worden gevraagd van de verboden genoemd in Hoofdstuk 3 Milieu. Het gaat dan om verboden in het kader van een gesloten stortplaats, een stiltegebied en een gebied waar de grondkwaliteit moet worden beschermd met het oog op waterwinning.” Naar het oordeel van de rechtbank bevat die zinssnede geen duidelijke aanknopingspunten dat het de bedoeling van provinciale staten is geweest dat afdeling 3.6 alleen zou gelden voor de in die zinssnede genoemde ontheffingen. De rechtbank acht daarvoor doorslaggevend dat nergens uit blijkt dat dit een limitatieve opsomming zou zijn en dat in de afdeling zelf niet expliciet staat voorgeschreven dat de afdeling alleen op die ontheffingen van toepassing zou zijn.
3. Beoordeling van de beroepsgronden
3.1
Eiseres heeft aangevoerd dat artikel 3.6 van de Omgevingsverordening onverbindend is, vanwege strijd met artikel 1.2 en 1.3 van de Wm en omdat de norm onvoldoende concreet en objectief is bepaald. De onverbindendheid van het verbod heeft volgens eiseres tot gevolg dat geen ontheffing is vereist en dat verweerder de ontheffing met beperkende voorschriften ten onrechte heeft verleend.
3.2
Artikel 3.6 van de Omgevingsverordening is een algemeen verbindend voorschrift (avv), waartegen op grond van artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep kan worden ingesteld. De rechtmatigheid van het avv kan bij wijze van exceptieve toetsing wel aan het oordeel van de bestuursrechter worden voorgelegd in het kader van een procedure tegen een besluit dat is gebaseerd op dat avv. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)3 blijkt namelijk dat in een procedure tegen een appellabel besluit gronden kunnen worden aangevoerd die zich richten tegen de rechtmatigheid van een avv dat aan het besluit ten grondslag ligt. De bestuursrechter kan een avv toetsen aan hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het avv een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het avv vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.
Artikel 1.2, eerste lid, van de Wm
3.3
Eiseres heeft allereerst aangevoerd dat artikel 3.6 van de Omgevingsverordening onverbindend is vanwege strijd met artikel 1.2, eerste lid, van de Wm. In strijd met die bepaling is in artikel 3.6 van de Omgevingsverordening een verbod opgenomen dat niet strekt ter bescherming van het milieu, maar dat strekt tot bescherming van de natuur.
3.4
De rechtbank is van oordeel dat artikel 3.6 van de Omgevingsverordening niet in strijd met artikel 1.2, eerste of derde lid, van de Wm is vastgesteld. Uit die bepaling blijkt dat provinciale staten alleen regels in de PMV mogen opnemen die strekken tot bescherming van het milieu. Uit de toelichting bij de Omgevingsverordening volgt dat het verbod uit artikel 3.6 van de Omgevingsverordening strekt tot bescherming van het mariene onderwatermilieu in Zeeland en de karakteristieke onderwaterflora- en fauna als onderdeel daarvan. De rechtbank is van oordeel dat dit onderdeel is van het veelomvattende begrip ‘de bescherming van het milieu’ in artikel 1.2, eerste lid, van de Wm en neemt daarbij in aanmerking dat de bescherming van (o.a.) dieren, planten, water en landschappelijke waarden in artikel 1.1, tweede lid, van de Wm staan genoemd.
Artikel 1.3, eerste lid, van de Wm
3.5
Daarnaast heeft eiseres aangevoerd dat artikel 3.6 van de Omgevingsverordening onverbindend is vanwege strijd met artikel 1.3, eerste lid, van de Wm. Uit die bepaling volgt dat alleen ontheffing van de PMV kan worden verleend, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet. In artikel 3.6 van de Omgevingsverordening is die begrenzing niet opgenomen.
3.6
De rechtbank is van oordeel dat artikel 3.6 van de Omgevingsverordening niet in strijd met artikel 1.2, eerste of derde lid, van de Wm is vastgesteld. In artikel 3.64 van de Omgevingsverordening staat dat ontheffingen op grond van hoofdstuk 3 van de PMV worden geweigerd, indien door het stellen van voorschriften niet voldoende kan worden tegemoetgekomen aan het belang dat beschermd wordt door de bepaling waarvan ontheffing wordt gevraagd. Nu de verboden in artikel 3.6 zijn gesteld ter bescherming van het milieu, volgt uit artikel 3.64 van de Omgevingsverordening dat de ontheffing ook moet worden geweigerd wanneer het belang van bescherming van het milieu zich daartegen verzet. Dat is in overeenstemming met artikel 1.3, eerste lid, van de Wm.
Bepaaldheidsgebod (lex certa beginsel)
3.7
Eiseres heeft verder – kort samengevat – aangevoerd dat artikel 3.6 van de Omgevingsverordening onverbindend is, omdat het verbod onvoldoende concreet of objectief bepaald is.
3.8
De rechtbank acht artikel 3.6 van de Omgevingsverordening onverbindend vanwege strijd met het bepaaldheidsgebod (lex certa beginsel) dat kan worden afgeleid uit artikel 7, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Uit dit gebod blijkt dat een strafbaar gestelde norm kenbaar moet zijn. Dat betekent dat voldoende concreet en duidelijk moet zijn welke gedragingen verboden zijn en strafbaar zijn gesteld en dat iemand voldoende in staat moet zijn om zijn gedrag daarop af te stemmen.4 Het bestreden besluit ziet niet op het opleggen van een punitieve sanctie aan eiseres vanwege overtreding van artikel 3.6 van de Omgevingsverordening, maar de aanvraag om de ontheffing is mede ingediend omdat overtreding van die norm strafbaar is gesteld in artikel 10.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening.
Het verbod is dermate ruim geformuleerd, dat daaruit niet kan worden afgeleid welke gedragingen concreet verboden en strafbaar zijn gesteld. Het verbod heeft namelijk betrekking op alle mogelijke activiteiten van iedereen die zich in, op of rondom het water bevindt, ter zake van alle soorten waterplanten, wieren en waterdieren. Dat zou betekenen dat kinderen strafbaar zijn wanneer zij met een visnetje garnaaltjes vangen en dat zelfs zwemmers strafbaar zijn wanneer een waterplant aan hun voet blijft hangen of wanneer zij, als ze uit het water komen, onbedoeld en ongemerkt een waterdiertje op hun lichaam uit het water meenemen. Gelet op de in de toelichting gegeven doelstelling van het verbod acht de rechtbank niet aannemelijk dat provinciale staten ook dergelijke activiteiten hebben bedoeld verboden en strafbaar te stellen. Als gevolg van dergelijke en daarmee vergelijkbare activiteiten komt het onderwatermilieu immers niet in gevaar. Naar het oordeel van de rechtbank worden die activiteiten echter niet uitgezonderd van het verbod door de term ‘nodeloos’ die in de bepaling is opgenomen, omdat onduidelijk is of die term alleen op ‘verontrusten’ betrekking heeft en omdat ook de term nodeloos voor meerderlei uitleg vatbaar is. Het verbod is daardoor te onbepaald.
De rechtbank is natuurlijk bekend met de jurisprudentie van de ABRvS5 waarin zij heeft overwogen dat een avv niet onverbindend kan worden geacht vanwege de enkele strijd met een formeel beginsel van behoorlijk bestuur. Naar het oordeel van de rechtbank staat die jurisprudentie – gelet op het voorgaande – niet in de weg aan het onverbindend achten van de verbodsbepaling.
4.1
Het beroep zal gelet op het voorgaande gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Daarnaast zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen en de aanvraag om een ontheffing afwijzen. Verweerder heeft geen ruimte om anders te beslissen op de aanvraag, omdat door deze uitspraak het verbod en daarmee ook de ontheffingsplicht ten tijde van die aanvraag is komen te vervallen. Dit betekent dat de rechtbank niet toekomt aan bespreking van overige beroepsgronden.
4.2
Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
4.3
De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
Wettelijk kader
Artikel 1.2, eerste lid, van de Wm
Provinciale staten stellen ter bescherming van het milieu een verordening vast.
Artikel 1.3, eerste lid, van de Wm
Bij de provinciale milieuverordening kan worden bepaald dat daarbij aangewezen bestuursorganen in daarbij aangegeven categorieën van gevallen ontheffing kunnen verlenen van bij die verordening aangewezen regels, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet.
Omgevingsverordening Zeeland (versie 2018)
Artikel 3.6 van de Omgevingsverordening 2018
Het is een ieder die zich langs, op of onder een oppervlaktewater bevindt verboden, zonder ontheffing van gedeputeerde staten:
-
waterplanten en wieren uit te steken, af te snijden of anderszins te verwijderen, voorhanden te hebben of te vervoeren;
-
waterdieren nodeloos te verontrusten, te vangen, te doden, voorhanden te hebben of te vervoeren;
-
voorwerpen bij zich te hebben die kennelijk tot doel hebben een onder a of b verboden handeling te verrichten;
-
Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van de in dit artikel genoemde verboden.
Artikel 3.7 van de Omgevingsverordening 2018
De aanvraag om een ontheffing als bedoeld in artikel 3.6 wordt in enkelvoud ingediend.
Artikel 3.62 van de Omgevingsverordening 2018
Van de bepalingen van dit hoofdstuk en van de daarvan deel uitmakende bijlagen kan een ontheffing als bedoeld in artikel 1.3 van de wet worden verleend voor zover dat bij die bepalingen is aangegeven. Deze afdeling is van toepassing op de totstandkoming van de beschikking op de aanvraag tot het geven van een ontheffing en van de beschikking tot wijziging of intrekking van een ontheffing. In het geval in bepalingen en of de paragrafen waarin een ontheffingsmogelijkheid is opgenomen bijzondere bepalingen over de procedure van totstandkoming van de beschikking op de aanvraag zijn opgenomen gaan deze bijzondere bepalingen voor.
Artikel 3.64 van de Omgevingsverordening 2018
De ontheffing wordt geweigerd indien door het stellen van voorschriften niet voldoende kan worden tegemoet gekomen aan het belang dat beschermd wordt door de bepaling waarvan ontheffing wordt gevraagd.
Artikel 3.65, eerste lid, van de Omgevingsverordening 2018
Aan een ontheffing worden de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het belang dat beschermd wordt door de bepaling waarvan ontheffing wordt verleend.
Artikel 10.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening 2018
Een gedraging in strijd met artikel (…) 3.6, (…) is een strafbaar feit.
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
