Totstandkoming van het besluit
2. Op 4 oktober 2019 heeft eiseres het waterschap Vallei en Veluwe (hierna: het waterschap) verzocht om handhavend op te treden. Dat verzoek betreft een viswedstrijd op 20 oktober 2019 in de IJssel, georganiseerd door hengelsportvereniging ‘ [naam hengelsportvereniging] ’ in [plaatsnaam 2] .
2.1.
Bij besluit van 30 oktober 2019 heeft het waterschap het handhavingsverzoek afgewezen, omdat de viswedstrijd toen al had plaatsgevonden. Volgens het waterschap heeft eiseres daarom geen belang meer bij een inhoudelijke reactie op haar verzoek. Bij de beslissing op bezwaar van 23 januari 2020 heeft het waterschap het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, vanwege het ontbreken van procesbelang. Eiseres heeft tegen deze beslissing van het waterschap beroep ingesteld bij de rechtbank Gelderland (AWB 20/1052).
2.2.
In de uitspraak van 14 mei 20211 heeft de rechtbank Gelderland het beroep van eiseres gegrond verklaard. De rechtbank is van oordeel dat eiseres belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar bezwaar, gelet op het feit dat er jaarlijks tientallen viswedstrijden worden georganiseerd. De rechtbank heeft het waterschap opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van de uitspraak.
2.3.
Het waterschap heeft het bezwaarschrift van eiseres vervolgens doorgestuurd aan de bezwarenadviescommissie. Daar bleek dat niet het waterschap, maar Rijkswaterstaat (RWS) het bevoegd gezag is in de zin van de Waterwet. Dit betekent dat niet het waterschap, maar de minister op het handhavingsverzoek van eiseres moest beslissen. Het waterschap heeft het handhavingsverzoek daarom op 15 september 2021 doorgezonden naar de minister.
2.4.
Op 25 november 2021 heeft eiseres de minister in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig nemen van een besluit.2
2.5.
Bij besluit van 6 december 2021 (primair besluit) heeft de minister het verzoek om handhaving afgewezen. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat de handeling waarop het verzoek ziet, namelijk het zonder vergunning organiseren van een viswedstrijd op 20 oktober 2019, geen overtreding is. Bovendien kan de minister niet vaststellen dat er op die dag een overtreding heeft plaatsgevonden van artikel 6.2 van de Waterwet.
Ten aanzien van de ingebrekestelling stelt de minister dat hij alsnog binnen de termijn van twee weken een beslissing heeft genomen en dat hij dus geen dwangsom heeft verbeurd wegens niet tijdig beslissen.
2.6.
Eiseres heeft op 23 december 2021 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Op 14 april 2022 heeft eiseres de minister in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig nemen van een besluit.
2.7.
Bij het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Ten aanzien van de ingebrekestelling stelt de minister dat hij alsnog binnen de termijn van twee weken een beslissing heeft genomen en dat hij dus geen dwangsom heeft verbeurd wegens niet tijdig beslissen.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het handhavingsverzoek door de minister. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.1.
Eiseres heeft in beroep - samengevat – het volgende aangevoerd:
(I) Het gebruiken van vislood staat gelijk aan het lozen van vislood en is dus een lozing in de zin van artikel 6.1 van de Waterwet en daarom is voor het gebruiken van vislood een vergunning op grond van artikel 6.2 van de Waterwet vereist. In de kamerbrief van 18 november 2016 geeft de minister aan dat het gebruik van vislood vergunningplichtig is op grond van de Waterwet. (Vis)lood is een zeer zorgwekkende stof (ZZS) waarvoor vanaf 1 januari 2016 een minimalisatieplicht geldt.
(II) Op grond van artikel 6.8 van de Waterwet moeten niet alleen individuele vissers, maar ook wedstrijdorganisaties en de minister als bevoegd gezag handelen om waterverontreiniging te voorkomen doordat er vislood in het water komt. De minister is verantwoordelijk voor de naleving van de Waterwet, waaronder artikel 6.9 van die wet.
(III) Volgens de evaluatie van de Green Deal Sportvisserij Loodvrij heeft slechts 17% van de sportvissers wel eens een loodalternatief gebruikt. Dat betekent dat 83% van de sportvissers altijd en alleen met lood vissen. Ook de ervaring bij eiseres leert dat bijna alle sportvissers bij wedstrijden met lood vissen.
(IV) Volgens eiseres stelt de minister ten onrechte dat, zo er al een visloodje wordt achtergelaten, dit slechts een minieme fractie is van het totale loodverlies en dat dit geen noemenswaardige invloed heeft op de waterkwaliteit. Handhaving zou daarom onevenredig ingrijpen in de maatschappij. Eiseres vindt dit een bedenkelijk standpunt voor een waterkwaliteitsbeheerder.
(V) De minister stelt ten onrechte dat de bevoegdheid om een besluit te nemen ontbreekt. Het is niet dat het de minister aan bevoegdheden ontbreekt, het is dat hij weigert om iets aan het vislood te willen doen.
(VI) Bij brief van 12 mei 2023 heeft eiseres samengevat weergegeven dat haar beroep zich richt tegen het bestreden besluit, voor zover de minister bij het bestreden besluit heeft geoordeeld dat geen aanleiding bestond om preventief handhavend op te treden tegen de hengelsportvereniging ‘ [naam hengelsportvereniging] ’ in [plaatsnaam 2] (HSV) en tegen de sportvissers die deelnamen aan de sportviswedstrijd, georganiseerd op 20 oktober 2019, door deze hengelsportvereniging. Volgens eiseres hebben deze partijen de minimalisatieplicht voor ZZS en de artikelen 6.2, 6.8 en 6.9 van de Waterwet, en de voorzorgbepalingen uit Wm, Wnb, Wbb, APV en PMO overtreden. Desgevraagd heeft eiseres ter zitting verduidelijkt dat de omvang van het beroep is beperkt tot het bij het bestreden besluit weigeren preventief handhavend op te treden door de minister tegen overtreding van de minimalisatieplicht voor ZZS en van de artikelen 6.2, 6.8 en 6.9 van de Waterwet door HSV en de deelnemers aan voornoemde sportviswedstrijd.
Eiseres verzoekt de rechtbank bij dezelfde brief van 12 mei 2023 – samengevat weergegeven – om in haar uitspraak op te nemen dat de minister uitvoering moet geven aan de minimalisatieplicht voor ZZS door het verlies van lood tijdens viswedstrijden te handhaven wegens overtreding van voornoemde wetsartikelen door HSV en de deelnemers aan de door HSV georganiseerde sportwedstrijd.
4. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Is de minister bevoegd om een preventieve last onder dwangsom op te leggen?
6. Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.3
Minimalisatieverplichting ZZS
7. Ter zitting heeft eiseres desgevraagd bevestigd dat eiseres met verwijzing naar de ‘minimalisatieplicht voor ZZS’ doelt op artikel 2.4, tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) en dat de HSV moet worden aangemerkt als drijver van een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, Wet milieubeheer. Eiseres heeft geen verdere omstandigheden aangevoerd om te staven of HSV destijds een inrichting dreef. Als dat al het geval zou zijn, dan geldt dat artikel 2.4, tweede lid, van het Abm (de minimalisatieverplichting) zich enkel richt tot degene die een zogeheten inrichting type C drijft. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat daarvan sprake is (geweest) en eiseres heeft daarvoor ook geen onderbouwing aangeleverd. Derhalve bestond er geen aanleiding voor de minister om handhavend op te treden jegens HSV op grond van artikel 2.4, tweede lid, van het Abm.
Lozing zonder vergunning: artikel 6.2 van de Waterwet
8. Volgens eiseres is het gebruik van vislood gelijk aan een lozing in de zin van artikel 6.1 van de Waterwet en daarom is voor het gebruiken van vislood een vergunning op grond van artikel 6.2 van de Waterwet vereist. Doordat geen vergunning voor de viswedstrijd is aangevraagd en verleend, is volgens eiseres artikel 6.2 van de Waterwet overtreden.
8.1.
Volgens de minister is het verlies van lood tijdens het vissen een lozing in de zin van artikel 6.1 van de Waterwet. Op dat moment wordt er namelijk een schadelijke/ verontreinigende stof in het water gebracht. In bepaalde gevallen kan het lood ook als afvalstof worden gekwalificeerd, bijvoorbeeld bij gebruik van een loodlossysteem.
Ook het gebruik van vislood kan onder omstandigheden al als lozing in de zin van de Waterwet worden aangemerkt.
Gezien het veelvuldige verlies van lood bij het vissen, zal het in bepaalde gevallen voorzienbaar zijn dat bij het gebruik van vislood, dit ook in het water achtergelaten zal worden (bijvoorbeeld bij het gebruik van voornoemde loodlossystemen). Loodverlies kan ook voorzienbaar zijn als de omstandigheden dat waarschijnlijk maken, bijvoorbeeld
wanneer bij sterke stroming wordt gevist. Het is echter niet in algemene zin het geval dat het gebruik van vislood vergunningplichtig is op grond van de Waterwet. Wanneer er wel sprake is van een lozing in de zin van de Waterwet, geldt een vergunningplicht op grond van artikel 6.2 van de Waterwet. Voor het organiseren van een viswedstrijd, waarbij de deelnemers zelf mogen beslissen of ze gebruik maken van vislood, is er volgens de minister in beginsel geen vergunningplicht.
8.2.
Op grond van artikel 6.1 van de Waterwet, is van ‘lozen’ sprake wanneer stoffen in een oppervlaktewaterlichaam worden gebracht of wanneer water of stoffen op een zuiveringtechnisch werk worden gebracht. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, Waterwet is het verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij een daartoe strekkende vergunning is verleend door de minister of, ten aanzien van regionale wateren, door het bestuur van het betrokken waterschap of tenzij daarvoor vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. Vaststaat dat een dergelijke vrijstelling niet is verleend voor het vissen met vislood op 20 oktober 2019.
8.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is bij het vissen met vislood sprake van een vergunningplichtige lozing als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, Waterwet. De wetgever heeft dit ook met zoveel woorden erkend in de toelichting bij het Besluit van 3 juli 2018, houdende regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving (Besluit activiteiten leefomgeving; Bal),4 waar is overwogen dat voor de potentieel minst bezwaarlijke lozingen alleen is gekozen voor de specifieke zorgplicht, terwijl voor het aanwijzen van vergunningplichten is uitgegaan van de systematiek «algemene regels, tenzij». Hierdoor wordt volgens deze toelichting het gedogen beëindigd van lozingen die niet vanuit uitstroomvoorzieningen plaatsvinden, zoals het gebruik van vislood of het schoonmaken van pleziervaartuigen in het water, die voorheen formeel vergunningplichtig waren, maar waarvoor nooit vergunningen werden aangevraagd of verleend, aldus de wetgever. Aangezien het Bal nog niet in werking is getreden, geldt op dit moment voor het gebruik van vislood een vergunningplicht op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet.
8.4.
Vervolgens is het de vraag tot wie artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet zich richt; tot de HSV die het vissen met vislood niet verbiedt bij reglement en/of een individuele sportvisser die het vislood gebruikt bij het vissen. Daarvoor is bepalend of zij stoffen in een oppervlaktewaterlichaam brengen.
8.5.
De rechtbank oordeelt dat de HSV met het organiseren van een sportviswedstrijd zelf geen stoffen in een oppervlaktewaterlichaam brengt en dat zij derhalve ook niet gehouden was voor het organiseren van de viswedstrijd op 20 oktober 2019 een vergunning aan te vragen op grond van artikel 6.2, eerste lid van de Waterwet. Door geen vergunning aan te vragen, heeft de HSV dus niet in strijd met dit artikel gehandeld. Nu geen overtreding van artikel 6.2 van de Waterwet kan worden vastgesteld, was de minister niet bevoegd om handhavend op te treden jegens de HSV op basis van deze bepaling.
8.6.
De rechtbank oordeelt dat de sportvissers die deelnemen aan een viswedstrijd wel kunnen worden aangemerkt als degenen die stoffen in een oppervlaktewaterlichaam brengen, wanneer zij gebruik maken van vislood. Dat betekent dat een sportvisser in dat geval een vergunning dient aan te vragen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet. Dat betekent ook dat de minister in beginsel bevoegd was om handhavend op te treden tegen de aan de viswedstrijd van 20 oktober 2019 deelnemende sportvissers, wanneer en voor zover zij vislood hebben gebruikt. Echter, gelet op het verloop van deze kwestie kon de minister, op het moment dat hij het handhavingsverzoek ontving, niet meer vaststellen of de sportvissers met vislood hebben gevist tijdens deze viswedstrijd en kan dus ook niet meer vastgesteld worden of er aanleiding was daartegen (preventief) handhavend op te treden. Desgevraagd heeft de minister ter zitting bevestigd in toekomstige gevallen, in reactie op een handhavingsverzoek van eiseres, onderzoek te zullen instellen naar mogelijke overtredingen van de Waterwet tijdens een sportviswedstrijd.
Artikel 6.8 van de Waterwet
9. Ten aanzien van artikel 6.8 van de Waterwet overweegt de rechtbank als volgt. Dit artikel richt zich tot diegene die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast. Diegene is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Anders dan de minister, is de rechtbank van oordeel dat dit artikel zich wel richt tot een HSV. Van een HSV die een viswedstrijd organiseert kan redelijkerwijs verwacht worden het vissen met vislood te verbieden, omdat daarvan bekend is dat dit de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan verontreinigen of aantasten. Derhalve kan de minister handhavend optreden tegen een HSV die nalaat maatregelen te treffen om het vissen met vislood tijdens een door deze HSV georganiseerde viswedstrijd. Dat geldt ook voor de sportvisser die tijdens een viswedstrijd met vislood vist. Het had derhalve op de weg van de minister gelegen om, na ontvangst van het handhavingsverzoek, bij de HSV navraag te doen over het gebruik van vislood tijdens deze viswedstrijd en waar nodig het wedstrijdreglement op te vragen, op grond van de hem toekomende toezichtbevoegdheden.
9.1.
Ook hier geldt evenwel dat het verloop van deze kwestie maakt dat het inmiddels enkele jaren is geleden dat de betreffende viswedstrijd heeft plaatsgevonden en dat destijds geen onderzoek heeft plaatsgevonden naar het gebruik van vislood. Het is derhalve niet meer met zekerheid vast te stellen of tijdens die viswedstrijd is gevist met vislood, al dan niet in weerwil van een eventueel verbod daartoe in het wedstrijdreglement dat destijds gold. In voorkomende toekomstige soortgelijke situaties zal de minister wel onderzoek moeten doen naar het gebruik van vislood, aangezien ook onder het Bal voor deze activiteit een specifieke zorgplicht zal gelden.
Artikel 6.9 van de Waterwet
10. Tot slot, ten aanzien van artikel 6.9 van de Waterwet overweegt de rechtbank als volgt. Dit artikel richt zich tot degene die handelingen verricht als bedoeld in artikel 6.8 van de Waterwet en daarbij kennis neemt van een verontreiniging of aantasting van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam die door die handelingen wordt veroorzaakt. Diegene maakt zo spoedig mogelijk melding van de verontreiniging of aantasting bij de beheerder en geeft daarbij aan welke maatregelen als bedoeld in artikel 6.8 van de Waterwet hij voornemens is te treffen of reeds heeft getroffen. Hiervoor geldt ook en temeer, dat niet meer kan worden vastgesteld of de viswedstrijd die destijds is georganiseerd heeft geleid tot verontreiniging of aantasting van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam door de sportvissers die aan deze viswedstrijd hebben deelgenomen.
11. De rechtbank concludeert dan ook dat omdat het handhavingsverzoek de minister pas heeft bereikt nadat de viswedstrijd op 20 oktober 2019 al had plaatsgevonden, het onmogelijk was voor de minister om vast te stellen of op 20 oktober 2019 voorschriften uit de Waterwet zijn overtreden. Gelet daarop heeft de minister terecht afgezien van handhaving en dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
12. De rechtbank wijst er ten overvloede op dat de minister ook heeft betoogd dat hij ook van handhaving zou hebben mogen afzien omdat dat onevenredig zou zijn met de daarmee te dienen belangen. De minister wijst er daarbij op dat het verlies van vislood vooralsnog geen bedreiging vormt voor de waterkwaliteitsdoelen en dat dat verlies ook geen betekenisvol effect heeft op de waterkwaliteit. Voorts wijst de minister op het feit dat er sprake is van een overgangssituatie naar de Omgevingswet en dat in die wet de landelijke vergunningplicht komt te vervallen en ten slotte wijst de minister op de mede door hem gesloten ‘Green Deal Sportvisserij Loodvrij’, waarmee een reductie in het loodgebruik in de sportvisserij wordt nagestreefd.
De rechtbank wijst er in dat verband op dat de vraag of het verlies van vislood geen betekenisvol effect heeft op de waterkwaliteit in het kader van de beoordeling van vergunningaanvragen moet worden beoordeeld. De bevoegdheid tot handhaving ligt in het feit dat er geen vergunningen zijn aangevraagd. Ook de stelling dat de inwerkingtreding van de Omgevingswet de handhavingsbevoegdheid zou wegnemen is onjuist. Daarvoor verwijst de rechtbank naar overweging 8.3.
Conclusie en gevolgen
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.J. Maas-Cooymans, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. S. Hindriks, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 4 juli 2023 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
Vanwege afwezigheid van de voorzitter ondertekent één van de leden.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Titel 5.1. Algemene bepalingen
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 5:7:
Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
Waterwet, geldig op 20 oktober 2019
Hoofdstuk 6. Handelingen in watersystemen
§ 1. Watervergunning en algemene regels
Artikel 6.1, voor zover hier van belang:
In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
lozen: brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of brengen van water of stoffen op een zuiveringtechnisch werk.
Artikel 6.2, voor zover hier van belang:
Het is verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij:
a. een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap.
Artikel 6.8:
Ieder die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
1. Degene die handelingen verricht als bedoeld in artikel 6.8 en daarbij kennis neemt van een verontreiniging of aantasting van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam die door die handelingen wordt veroorzaakt, maakt zo spoedig mogelijk melding van de verontreiniging of aantasting bij de beheerder. Hij geeft daarbij aan welke maatregelen als bedoeld in artikel 6.8 hij voornemens is te treffen of reeds heeft getroffen.
2. De beheerder kan aanwijzingen geven met betrekking tot de te nemen maatregelen, bedoeld in artikel 6.8.
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
