Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de omgevingsvergunning die het college op 25 juli 2022 aan vergunninghouder heeft verleend voor het bouwen van een terras aan de [adres] te [plaats].
2. De aanvraag heeft van 22 februari 2022 tot en met 5 april 2022 ter visie gelegen in het kader van het toepassen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 13 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college, de vergunninghouder en de gemachtigde van de vergunninghouder.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden een omgevingsvergunning heeft verleend voor het terras. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader
5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Is eiseres belanghebbend bij de procedure?
6. Het college stelt dat eiseres geen belanghebbende is bij de procedure en daarom niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Het college erkent dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) hier in het verleden anders over heeft geoordeeld, maar stelt zich op het standpunt dat, in tegenstelling tot het verleden, eiseres geen feitelijke werkzaamheden verricht waaruit blijkt dat zij de bij het bestreden besluit betrokken belang in het bijzonder behartigt. Ze wijst er ook op dat dit door de heroprichting feitelijk een andere vereniging is.
6.1
De rechtbank is van oordeel dat eiseres wel als belanghebbende is aan te merken. Zij komt in deze zaak op voor belangen die zij op grond van haar statuten behartigt. Zij heeft laten zien dat ze meer activiteiten ontplooit dan het voeren van juridische procedures. De rechtbank ziet, evenals de Afdeling1, daarom geen aanleiding te oordelen dat eiseres niet als belanghebbende is aan te merken.
7. Niet in geding is dat de vergunde activiteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het college heeft meegewerkt aan een afwijking van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a onder 3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Bij toepassing van deze afwijkingsbevoegdheid moet de procedure uit afdeling 3:4 van de Awb toegepast worden. Het college heeft dat gedaan.
7.1
Eiseres stelt dat volstaan had kunnen worden met de toepassing van de reguliere procedure. Door de uitgebreide procedure te volgen is zij in haar belangen geschaad. Er heeft immers geen onafhankelijke commissie over haar bezwaren kunnen adviseren. Hoewel doorgaans voor de reguliere procedure wordt gekozen, verzet de wet zich niet tegen het toepassen van de uitgebreide procedure uit afdeling 3:4 van de Awb. De rechtbank stelt vast dat eiseres een zienswijze heeft ingediend en dat het college die in zijn besluitvorming heeft betrokken. Door voorafgaand aan de definitieve besluitvorming een zienswijze in te kunnen dienen, zijn de belangen van eiseres voldoende gewaarborgd. De rechtbank ziet geen aanleiding te oordelen dat het college een andere procedure had moeten volgen.
7.2
Bij toepassing van de door het college gevolgde procedure moet de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen afgeven bij deze procedure.2 De gemeenteraad van Breda heeft op 4 juli 2019 een lijst met categorieën van gevallen waarin geen verklaring van geen bedenkingen nodig is vastgesteld.3 Hierop staat onder punt 8: ‘Het bouwen, herbouwen, vernieuwen, uitbreiden van gebouwen en bouwwerken en het omzetten van bestaande functies ten behoeve van de woonfunctie inclusief de bij die functie bijbehorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde en voorzieningen, met een maximum van 100 woningen.’ Het betreft hier een bouwwerk ten behoeve van de woonfunctie, zodat een verklaring van geen bedenkingen in dit geval niet nodig is. Het college heeft de procedure dus op de juiste wijze gevoerd.
8. Het college heeft, voor zover hier van belang, een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’4 en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.5 De Wabo kent in artikel 2.10 een verplicht toetsingskader. Kort gezegd betekent dit dat het college moet toetsen of het bouwplan voldoet aan het bouwbesluit, de bouwverordening, het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand. Indien er geen sprake is van strijd met één van deze weigeringsgronden moet het college de vergunning verlenen. Indien er zich één van deze weigeringsgronden voordoet, is het college in beginsel verplicht de omgevingsvergunning voor het bouwen te weigeren.
8.1
In dit geval is het terras waarvoor vergunning is aangevraagd in strijd met het bestemmingsplan. Het college is dan verplicht te onderzoeken of er alsnog een vergunning kan worden verleend.6 Het college heeft vrije beleidsruimte om te besluiten of hij wel of niet vergunning wil verlenen.
Op welke punten is het plan in strijd met het bestemmingsplan?
9. De gronden waarop het terras is voorzien liggen in het bestemmingsplan Zandberg en hebben de enkelbestemming ‘Groen’. Daarnaast gelden de dubbelbestemmingen ‘Waarde- Archeologie’ en ‘Waterstaat – Waterkering’ en de gebiedsaanduidingen ‘wro-zone -zoekgebied voor behoud en herstel van watersystemen’ en ‘wro-zone – zoekgebied voor ecologische verbindingszone’. Het plan past niet in de bestemming ‘groen’, omdat het gebruik als terras in strijd met deze bestemming is en bebouwing in deze bestemming niet is toegestaan. In de dubbelbestemming ‘Waterstaat – Waterkering’ mag alleen gebouwd worden na advies van de waterstaatbeheerder. In de gebiedsaanduidingen ‘wro-zone -zoekgebied voor behoud en herstel van watersystemen’ en ‘wro-zone – zoekgebied voor ecologische verbindingszone’ is bouwen uitsluitend toegestaan indien het gebied hierdoor niet minder geschikt wordt voor de verwezenlijking, het behoud en het beheer van de betreffende aanduiding.
Waterveiligheid en waterstaatsbelangen
10. Eiseres stelt dat er onvoldoende oog is geweest voor waterveiligheid en de waterstaatbelangen. De rechtbank is van oordeel dat zij hier op grond van het relativiteitsbeginsel7 niet aan mag toetsen. Waterveiligheid en waterstaatsbelangen zijn niet de belangen waar eiseres op grond van haar statuten voor opkomt. Zij is een milieuvereniging die opkomt voor de belangen van de natuur en het milieu. De rechtbank mag de vergunning dus niet vernietigen omdat het college de waterstaatsbelangen niet goed afgewogen zou hebben. Daarom zal de rechtbank, bij de behandeling van de navolgende punten, niet inhoudelijk ingaan op beroepsgronden met betrekking tot deze belangen.
Mocht het college vergunning verlenen in strijd met de Interim omgevingsverordening Brabant?
11. Eiseres stelt dat het plan is vergund in strijd met de Interim Omgevingsverordening Brabant (Iov). De Iov staat geen nieuwe bebouwing toe in het Natuurnetwerk Brabant en de ecologische verbindingszone. Dit geldt niet alleen voor een strook van 10 meter, zoals het college stelt. Eiseres verwijst daarbij naar jurisprudentie.8 Omdat het een inmiddels gerealiseerde ecologische verbindingszone is, gelden ook de regels voor natuurnetwerk Brabant.
11.1
Deze beroepsgrond slaagt niet. De instructieregels waar eiseres naar verwijst zijn regels van de provincie die zich richten tot de gemeenteraad bij het vaststellen van een bestemmingsplan. Op grond van artikel 3.1, eerste lid onder c van de Iov wordt onder bestemmingsplan tevens begrepen een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a onder 3 van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan. De provincie mag op grond van artikel 4.1 van de Wet ruimtelijk ordening (Wro) dergelijke regels stellen voor dergelijke omgevingsvergunningen. Het college moest dus toetsen aan de Iov.
11.2
Op basis van de Iov gelden de instructieregels ‘Behoud en herstel van watersystemen’ en ‘Natuur Netwerk Brabant – ecologische verbindingszone’. Artikel 3.25 van de Iov bevat geen absoluut bouwverbod. Bovendien hebben gedeputeerde staten aangegeven dat zij vergunning van het terras voorstelbaar achten. Dat geeft het college ruimte om bebouwing toe te staan. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college in beginsel bevoegd is om vergunning te verlenen voor een bouwwerk in ecologische verbindingszone. Hij moet daarbij wel motiveren waarom hij dit toestaat.
Mocht het college vergunning verlenen in afwijking van het bestemmingsplan?
12. Eiseres stelt dat het college een te beperkte afweging heeft gemaakt door naar een beperkt aantal diersoorten te kijken bij de afweging of in afwijking van het bestemmingsplan toch een vergunning moet worden verleend. Bovendien vreest zij voor precedentwerking. Losse en tijdelijke steigers worden consequent geweigerd en hier wordt een permanent terras wel toegestaan. Het terras is niet nodig. De nieuwe natuur die als compensatie gerealiseerd wordt, is feitelijk gewoon onderdeel van de tuin en heft de aantasting van de ecologische verbindingszone niet op. Ook is onvoldoende aandacht besteed aan het aspect waterveiligheid.
12.1
Het college heeft beleidsruimte om te beslissen of hij een vergunning in afwijking van het bestemmingsplan wil verlenen. Daarbij moet hij zijn besluit wel motiveren en een afweging maken tussen de belangen die het bestemmingsplan probeert te beschermen en de belangen van de eigenaar van de woning bij het overdekte terras.
Een duidelijke en expliciete belangenafweging blijkt niet uit het bestreden besluit of de daaraan ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing. De onderbouwing luidt vooral dat de aantasting meevalt, dat bepaalde diersoorten er weinig last van zullen hebben en dat er compensatie plaatsvindt. De rechtbank is van oordeel dat uit de onderbouwing en de belangenafweging zoals die in het bestreden besluit zijn opgenomen onvoldoende blijkt waarom het college de vergunning heeft verleend.
Ter zitting is nader toegelicht dat de woning zelf op de fundering van de oude woning is gebouwd. In overleg met de commissie ruimtelijke kwaliteit moest er een betere verbinding komen tussen de nieuwe woning en de Mark. Het terras is in eerste instantie groter aangevraagd, met daaronder een otterhol. Het Waterschap verzette zich tegen dit hol. Als reactie daarop is het terras wat kleiner gemaakt, waardoor de afstand tot de Mark groter wordt. Het gaat feitelijk over twee palen die het terras ondersteunen. Verder hangt het terras boven de oever, zodat flora en vooral fauna daar minder last van zullen hebben dan wanneer het terras op de oever zelf tot aan het water was aangelegd.
Het ecologisch rapport dat bij deze vergunningaanvraag is gevoegd is een aanvulling op het rapport dat bij de bouw van de woning is gevoegd. De specifieke diersoorten die hierin zijn genoemd (otter, bever en watervleermuis), zijn dus aanvullend getoetst.
Voor het gedeelte van de tuin dat bestemmingsplanmatig is omgezet in natuur geldt wel degelijk dat dit niet meer zomaar als tuin mag worden gebruikt. Dit is ingericht met inheemse beplanting.
Gelet op de gewenste verbinding tussen de woning en de Mark, de eisen van het Waterschap en de belangen van de eigenaar tegenover de weloverwogen inbreuk op de ecologische verbindingszone heeft het college besloten de vergunning te verlenen.
12.2
Met deze aanvullende onderbouwing is de rechtbank van oordeel dat (alsnog) voldoende duidelijk is gemaakt waarom het college op deze manier van zijn beleidsruimte gebruik heeft gemaakt. De rechtbank komt tot het oordeel dat de belangenafweging niet onredelijk is en het college de vergunning heeft kunnen verlenen. De rechtbank zal het motiveringsgebrek in het bestreden besluit daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren.
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet
[. . .]
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
b. indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking;
c. indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;
d. indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.
Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant
Artikel 3.25 Natuur Netwerk Brabant - ecologische verbindingszone
Lid 1
Een bestemmingsplan van toepassing op Natuur Netwerk Brabant - ecologische verbindingszone strekt tot verwezenlijking, het behoud en het beheer van een ecologische verbindingszone met een breedte van:
-
ten minste 50 meter in Stedelijk Gebied en in Verstedelijking Afweegbaar;
-
ten minste 25 meter in alle overige gebieden.
Lid 2
Een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid stelt regels, om te voorkomen dat het gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking, het behoud en het beheer van een ecologische verbindingszone, die in ieder geval:
-
het oprichten van bebouwing beperken;
-
het aanbrengen van oppervlakteverhardingen of verharde oppervlakten beperken.
Lid 3
Na realisatie van de ecologische verbindingszone is artikel 3.15 Bescherming Natuur Netwerk Brabant van overeenkomstige toepassing.
Bestemmingsplan ‘Zandberg’
.jpg?width=50&height=55)
.jpg?width=50&height=55)
