Uitspraken

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Op het perceel exploiteert vergunninghoudster een manege met een paarden- en ponyfokkerij. Zij heeft op 23 februari 2022 bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd om hippische wedstrijden op het perceel en de op de omliggende gronden te organiseren. De omliggende gronden zijn gedeeltelijk gelegen in de gemeente Breda en gedeeltelijk in de gemeente Zundert. Voor de percelen in de gemeente Breda1 geldt het bestemmingsplan ‘Buitengebied Zuid 2013’ (bestemmingsplan Breda) en voor de percelen in de gemeente Zundert2 geldt het bestemmingsplan ‘Vierde herziening bestemmingsplan Buitengebied Zundert’3. Het college heeft op 22 juli 2022 de ontwerp-omgevingsvergunning gepubliceerd en het ontwerpbesluit is van 23 juli 2022 tot en met 2 september 2022 ter inzage gelegd. Eisers [eiser 2] / [eiser 3] en [eiser 1] hebben op 31 augustus 2022 ieder een zienswijze ingediend. In het bestreden besluit heeft het college – onder afwijzing van het merendeel van de gronden van de ingediende zienswijzen – de omgevingsvergunning verleend voor de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’4. Het bestreden besluit is op 24 januari 2023 gepubliceerd. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 6 april 20235 heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen.

5. Eisers voeren aan dat het college niet bevoegd is om te besluiten op de aanvraag, omdat het merendeel van de betrokken gronden in de gemeente Zundert ligt. Er is geen verklaring van geen bedenkingen (vvgb) door de gemeenteraad van Zundert afgegeven en het gemeentelijk beleid van de gemeente Zundert is niet in de beoordeling meegenomen. Als het college toch bevoegd is, dan ontbreekt de verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad van Breda. Eisers stellen verder dat het ontwerpbesluit na de terinzagelegging op ongunstige wijze is gewijzigd en daarom hadden de wijzigingen opnieuw ter inzage gelegd moeten worden. De verleende omgevingsvergunning voor [perceel 1] , is in strijd met de natuurbeschermingsregels en het bestreden besluit is in strijd met diverse artikelen uit de Interim omgevingsverordening (Iov) van de provincie Noord-Brabant. De door vergunninghoudster in het geding gebrachte quick scan onderbouwt onvoldoende dat de natuurwaarden niet worden aangetast en het weiland is illegaal verworven. Eisers achten de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende en vrezen overlast door de vergunde activiteit van vergunninghoudster. Eisers hebben in de aanvullende gronden verder aangevoerd dat in de omgevingsvergunning niet is bepaald hoe het verkeer de parkeerplaatsen dient te bereiken en er is geen voorafgaande meldplicht voor de wedstrijden in de voorschriften opgenomen.

Het college stelt zich op het standpunt dat de afwijkingen van het bestemmingsplan op Bredase grond het grootste zijn en dat daarom het college bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen. Naar aanleiding van de zienswijzen op het ontwerpbesluit is het bestreden besluit op ondergeschikte wijze aangepast. Er hoefde geen nieuwe ter inzagelegging te volgen. De activiteit is door zowel het college als de provincie getoetst aan de Iov. Het college heeft bij de ruimtelijke onderbouwing onder meer de omvang van het ruimtebeslag, de frequentie van de wedstrijden, het aantal deelnemers, de verkeer aantrekkende werking en de parkeerbehoefte beoordeeld. Om de effecten van de te vergunnen activiteiten in beeld te brengen, zijn diverse onderzoeken verricht, waarbij uit is gegaan van een worst case benadering. De besluitvorming is zorgvuldig tot stand gekomen en is gebaseerd op een brede belangenafweging. Voor wat betreft [perceel 1] stelt het college zich op het standpunt dat enkel dit perceel onderdeel uitmaakt van het Natuur Netwerk Brabant (NNB) en dat er geen sprake is van een actieve plicht tot herstel of duurzame ontwikkeling van het perceel.

Vergunninghoudster is het met het college eens dat de ruimtelijke onderbouwing iets is aangepast, maar dat er hierdoor geen sprake is van een ander besluit. Zij benadrukt dat voor het bepalen van het bevoegd gezag doorslaggevend is waar de activiteit – waarvoor van het bestemmingsplan afgeweken moet worden – in hoofdzaak zal worden uitgevoerd en dat is in Breda. Er is geen vvgb, omdat de gemeenteraad algemene categorieën heeft aangewezen waarin de verklaring niet nodig is en daar valt deze activiteit ook onder. Vergunninghoudster stelt dat er geen sprake is van aantasting van de natuur, strijd met de bepalingen van de Iov, overlast en dat het college is uitgegaan van de juiste Aerius-berekening en het juiste aantal parkeerbewegingen.

Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. De rechtbank zal hierna de gronden beoordelen. Daarbij zal de rechtbank eerst ingaan op de meest verstrekkende grond, namelijk dat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank zal daarna ingaan op de gronden over de vvgb en de wijziging van het ontwerpbesluit na de terinzagelegging. Vervolgens zal de rechtbank de gronden over de natuurbeschermingsregels, de Iov en de gestelde overlast beoordelen. Tot slot gaat de rechtbank in op de gronden over de gestelde onvoldoende ruimtelijke onderbouwing.

Uit artikel 2.4, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) volgt dat het college – van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden uitgevoerd – bevoegd is om de te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Daarbij is de ligging van de activiteit waarvoor de omgevingsvergunning wordt aangevraagd doorslaggevend en hierbij dienen alle activiteiten, die samen het project vormen, te worden betrokken6. Partijen zijn het erover eens dat de activiteit wordt gehouden op gronden in zowel de gemeente Breda als Zundert. Het college is er in het bestreden besluit vanuit gegaan dat de activiteit in Breda7 circa 49.000 m2 beslaat en in Zundert circa 42.000 m2. Ter zitting heeft het college aangegeven dat [perceel 2] ten onrechte in deze berekening is meegenomen. Weliswaar valt de voor de activiteit benodigde grond in Breda dus iets lager uit, maar het college is naar het oordeel van de rechtbank nog steeds bevoegd om te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning. De rechtbank leidt uit het dossier af dat de verleende omgevingsvergunning ziet op drie verschillende wedstrijdtypen8. Alle wedstrijdtypen hebben met elkaar gemeen dat de betrokken gronden voor ieder wedstrijdtype in zowel Breda als in Zundert liggen. De intensiteit van het aantal deelnemers, het aantal weekenden en de verhouding benodigde Bredase/Zundertse gronden verschilt per wedstrijdtype. Zo geldt voor wedstrijdtypen 1 en 2 dat deze overwegend op de gronden in Breda worden gehouden, met meer deelnemers dan wedstrijdtype 3 en gedurende maximaal zes9 weekenden in de periode van 31 maart tot 1 oktober van ieder jaar. Wedstrijdtype 3 wordt grotendeels op gronden in Zundert gehouden, maar vindt maar een weekend per jaar10 plaats en het aantal deelnemers is beperkt tot maximaal 100 deelnemers over het hele weekend11. Kortom, voor de activiteit dient in zowel Zundert als Breda van het geldende bestemmingsplan te worden afgeweken, maar naar het oordeel van de rechtbank ligt het zwaartepunt van de afwijking in Breda. Dat betekent dat het college zich op goede gronden bevoegd beschouwt om te beslissen op de aangevraagde omgevingsvergunning. Omdat ter zitting is gebleken dat het college in het bestreden besluit van een te grote oppervlakte in Breda is uitgegaan, is er sprake van een gebrek. Artikel 6:22 van de Awb bepaalt dat de rechtbank dit gebrek kan passeren als aannemelijk is dat de belanghebbenden hierdoor niet zijn benadeeld. De rechtbank is van oordeel dat dit het geval is, omdat de bevoegdheid van het college om een besluit te nemen op de aangevraagde omgevingsvergunning (ook) al is gebaseerd op het feit dat het zwaartepunt van de afwijking op gronden in Breda ligt.

Omdat de rechtbank in overweging 5.4 heeft vastgesteld dat het college het bevoegde gezag is, komt de rechtbank bij deze grond van eisers niet meer toe aan het primaire deel. Van deze grond resteert nu alleen nog het subsidiaire deel, namelijk dat de gemeenteraad van Breda12 ten onrechte geen vvgb heeft afgegeven. Partijen zijn het erover eens dat de aangevraagde omgevingsvergunning ziet op een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan en dat – om deze toch mogelijk te maken – er op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, ten 1̊, van de Wabo afgeweken moet worden. In een dergelijk geval bepaalt artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) dat de omgevingsvergunning niet wordt verleend voordat de gemeenteraad heeft verklaard geen bedenkingen tegen de omgevingsvergunning te hebben. Het derde lid van het laatstgenoemde artikel bepaalt dat de gemeenteraad categorieën van gevallen kan aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist. In dat verband is van belang dat de gemeenteraad het ‘Besluit tot het aanwijzen van categorieën van gevallen waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist’ (Besluit vvgb) heeft aangenomen. In artikel 1 van het Besluit vvgb zijn negen categorieën van besluiten opgenomen waarin geen vvgb is vereist. Categorie 4 van artikel 1 van het Besluit vvgb bepaalt dat voor het wijzigen van het gebruik van onbebouwde gronden, al dan niet in combinatie met het bouwen en het aanleggen, geen vvgb is vereist. De rechtbank vat dit artikel zo op dat onder ‘onbebouwde gronden’ niet alleen een volledig onbebouwd kadastraal perceel valt, maar dat in de beoordeling ook betrokken moet worden voor welke gronden in het perceel een afwijkend gebruik vergund is. Omdat het in de onderhavige kwestie gaat om een vergunde afwijking op onbebouwde grond slaagt de grond van eisers niet.

Volgens eisers is in het ontwerpbesluit opgenomen dat wedstrijdtypen 1 en 2 gedurende twee of drie weekenden per jaar gehouden zouden worden, met een maximum van zes wedstrijden in combinatie met wedstrijdtype 3. In het bestreden besluit is vervolgens opgenomen dat wedstrijdtypen 1 en 2 in totaal gedurende zes weekenden gehouden kunnen worden, mits wedstrijdtype 3 niet gehouden wordt. Eisers leiden hieruit af dat in het bestreden besluit wedstrijdtypen met een grotere impact en hogere frequentie zijn vergund dan in het ontwerpbesluit waren opgenomen. Bovendien was in het ontwerpbesluit [perceel 3]13 gedeeltelijk meegerekend, maar is dit perceel in het bestreden besluit volledig meegerekend. Eisers stellen hiermee dat het besluitvlak in het bestreden besluit is vergroot ten opzichte van het besluitvlak in het ontwerpbesluit. Het college had het ontwerpbesluit niet mogen aanpassen.

Partijen zijn het erover eens dat op [perceel 1]15 de enkelbestemming ‘natuur’ rust en dat dit perceel deel uitmaakt van het natuurnetwerk Brabant (NNB). Door de grondslag van de verleende omgevingsvergunning16 is op grond van artikel 3.1, eerste lid, sub c, van de Iov de Iov van overeenkomstige toepassing op de verleende omgevingsvergunning. Onder verwijzing naar de artikelen 3.15 en 3.32 van de Iov stellen eisers dat de verleende omgevingsvergunning ten onrechte enkel is gebaseerd op het behoud van ecologische waarden en kenmerken, terwijl uit het genoemde artikel volgt dat ook aan herstel gewerkt dient te worden. De rechtbank onderkent dat de Iov mede op de verleende omgevingsvergunning van toepassing is. Volgens de toelichting op de Iov zien de bepalingen ten aanzien van het instructierecht van de provincie Noord-Brabant naar gemeenten17 op bevoegdheden in het kader van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Dat betekent dus dat de Iov zich richt op wijzigingen voor langere termijn. Nu het in deze zaak gaat om een – weliswaar jaarlijkse, maar steeds – tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan zal de rechtbank bij de uitleg van de bepalingen van de Iov, aan de hand van de gronden van eisers, die tijdelijkheid als omstandigheid betrekken.

Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de in de vorige overweging aangehaalde artikelen uit de Iov geen actieve plicht tot herstel of de duurzame ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken van het perceel. De verleende omgevingsvergunning dient minimaal te strekken tot behoud van de ecologische waarden en kenmerken van het perceel. Gelet op de ruimtelijke onderbouwing en de overige overwegingen van het bestreden besluit voldoet de verleende omgevingsvergunning aan deze voorwaarde. Bovendien zijn in artikel 8.1 van het bestemmingsplan Zundert meerdere bepalingen opgenomen over de bescherming van de plaatselijke hydrosfeer. Eisers doen eveneens een beroep op artikel 3.16 van de Iov, uit welk artikel volgt dat de negatieve effecten zo veel mogelijk worden beperkt en de overblijvende, negatieve effecten worden gecompenseerd. Uit de door vergunninghoudster ingediende quick scan volgt niet dat de activiteit voor negatieve effecten zorgt. Bovendien geldt ook voor deze grond dat de activiteit ziet op een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan; de activiteit van wedstrijdtype 3 ziet immers op één weekend per jaar buiten het broedseizoen. De afwijking van het bestemmingsplan is tevens besproken met het Natuurplein18 en de provincie heeft geen bedenkingen geuit tegen de activiteit. De gestelde strijd met artikel 3.16 van de Iov is dan ook onvoldoende gebleken.

Voor wat betreft het beroep op de overige artikelen uit de Iov in het beroepschrift overweegt de rechtbank als volgt. Eisers stellen dat de omgevingsvergunning in strijd is met het in de Iov bepaalde over (nieuw)vestiging. ‘Vestiging’ is in de Iov gedefinieerd als het mogelijk maken van een ruimtelijke ontwikkeling, die op grond van het geldende planologische regime niet is toegelaten, op een bestaand bouwperceel binnen het deel waar het oprichten van gebouwen is toegestaan. Nieuwvestiging is in de Iov gedefinieerd als vestiging op een locatie waar ingevolge het geldende omgevingsplan geen bebouwing of bedrijfsfunctie is toegestaan.

Eisers stellen dat met behulp van de Aerius-berekening niet is aangetoond dat het project geen stikstofdepositie zal veroorzaken. Volgens eisers gaat het bij de activiteit om 2.200 voertuigbewegingen en is onvoldoende onderbouwd dat 80% van de verkeersbewegingen lichte voertuigen zijn. De rechtbank leidt uit deze beroepsgrond af dat eisers een beroep doen op artikel 2.7 en verder van de Wet natuurbescherming (Wnb) en daarmee de bescherming van de relevante Natura 2000-gebieden. Tussen partijen is niet in geschil dat het Natura 2000-gebied ‘Ulvenhoutse bos’ in de buurt van het perceel is gelegen en wel op circa 5,6 kilometer. Voor eisers [eiser 2] en [eiser 3] geldt in beginsel dat het beroep op de bepalingen van de Wnb een beroep op het algemeen belang betreft waarvoor zij niet in rechte kunnen opkomen25. Dat kan anders zijn als er zich een situatie voordoet dat de individuele belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van de woon- en leefomgeving zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb tracht te beschermen dan niet kan worden geoordeeld dat de normen uit de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen26. Omdat de afstand tussen hun woning en het hiervoor genoemde Natura 2000-gebied meer dan 5,6 kilometer bedraagt en er geen vrij zicht op het Natura 2000-gebied is, is er geen sprake van de hiervoor omschreven verwevenheid. Dat heeft voor eisers [eiser 2] en [eiser 3] als gevolg dat het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste een beroep op artikel 2.7 en verder van de Wnb in de weg staat. Voor [eiser 1] geldt dat niet aangezien zij gezien haar doelstelling opkomt voor, kort gezegd, natuurbelangen.

Eisers wijzen er in de beroepsgronden op dat de ruimtelijke onderbouwing gebrekkig is, omdat de jumpcross30 een veel groter oppervlak inneemt dan in de ruimtelijke onderbouwing is aangegeven. Ook heeft het college vergunninghoudster ten onrechte niet verwezen naar evenemententerrein Breepark. In overweging 5.4 heeft de rechtbank bij de beoordeling van de bevoegdheid van het college al geoordeeld dat het zwaartepunt van het vergunde afwijkende gebruik van de gronden zich voordoet bij wedstrijdtypen 1 en 2. Omdat voor die typen wedstrijden de ruimtelijke onderbouwing voldoende is, geldt dat ook voor wedstrijdtype 3. In de ruimtelijke onderbouwing is voor het laatstgenoemde wedstrijdtype aangegeven dat, bij de jumpcross, de paarden niet lopen over het bosdeel van het [perceel 1] dat valt onder het NNB. Echter, ter zitting heeft vergunninghoudster opgemerkt dat de jumpcross toch door het bosdeel gaat. De rechtbank maakt uit het dossier – en in het bijzonder de door vergunninghoudster ingediende quick scan – op dat hier in de quick scan al rekening mee is gehouden en de conclusie luidt dat de bescherming van soorten geen gevaar loopt. Dat betekent dat ook hier sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit, maar eisers worden hierdoor niet benadeeld. De daarnaast gestelde illegale kap van bomen op [perceel 1] is onvoldoende komen vast te staan. Voor wat betreft de beroepsgrond over het uitvoeren van de activiteit op de gronden van vergunninghoudster geldt dat het college bij de beoordeling van de aanvraag nu eenmaal gebonden is de aanvraag en de aanvraag ziet niet op het uitvoeren van de activiteit op het evenemententerrein Breepark.