Uitspraken

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres heeft op 20 juni 2022 de Provincie Zeeland verzocht om een preventieve last onder dwangsom (PLOD) op te leggen aan [HSV] . [HSV] organiseert hengelsportwedstrijden en alle sportvissers gebruiken vislood tijdens de wedstrijden. Eiseres wenst met het handhavingsverzoek het overbodige gebruik van lood tegen te gaan en daarmee het verlies van lood in een [natuurgebied] te voorkomen. De provincie heeft het handhavingsverzoek – voor zover dat betrekking heeft op de Waterwet (Wtw) – aan de minister doorgestuurd. Bij besluit van 18 augustus 2022 heeft de minister het handhavingsverzoek afgewezen. Eiseres heeft tegen het besluit van 18 augustus 2022 bezwaar gemaakt. In het bestreden besluit heeft de minister de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten.

5. Eiseres voert aan dat lood een Zeer Zorgwekkende Stof (ZZS) is waarvan het gebruik en de emissie vermeden dient te worden en dat het gebruik van vislood niet nodig is. [HSV] en de individuele vissers beschikken niet over een vergunning om lood te mogen lozen in het oppervlaktewater en dienen als overtreders te worden beschouwd. [HSV] stimuleert haar leden niet om te vissen zonder vislood. Eiseres verwijst ter onderbouwing van haar stellingen naar onder meer de uitspraak van de Rechtbank Zeeland – West-Brabant van 4 juli 2023.

De minister stelt dat de gronden – dat het gebruik van lood niet noodzakelijk is en dat er alternatieve middelen voorhanden zijn – enkel aan bod komen bij een vergunningsaanvraag voor verlies van vislood en niet in een handhavingskwestie. De vergunningsplicht uit artikel 6.2 van de Wtw geldt bij het lozen van lood en niet bij het enkele gebruik. Het merendeel van de vissers verliest tijdens het vissen geen lood. Het niet beschikken over een vergunning vormt geen overtreding van de Wtw. Het opleggen van een PLOD is dan ook niet mogelijk. Verder mag van in overgangssituaties van handhaving worden afgezien en de minister acht handhaving met een PLOD onevenredig en disproportioneel.

[HSV] heeft in reactie op de beroepsgronden aangegeven dat de sportvisserij ernaar streeft om in 2027 volledig loodvrij te vissen. Volgens [HSV] komt lood vooral in het oppervlaktewater door de productie van zink, offshore olie- en gasactiviteiten, stedelijk afvalwater en bepaalde productieprocessen. Bij de door eiseres bezochte wedstrijden van [HSV] is geen loodverlies geconstateerd. Een PLOD aan [HSV] opleggen lost het probleem niet op, omdat er meer buiten wedstrijdverband om wordt gevist en als leden hun lidmaatschap opzeggen, kan [HSV] ook geen invloed uitoefenen. Volgens [HSV] volgt uit het door eiseres aangehaalde WUR-onderzoek dat er weinig meetbare negatieve effecten zijn waar te nemen door het gebruik van vislood.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS)3 volgt dat – gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving – het bestuursorgaan dat bevoegd is om in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zo onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De minister heeft onder meer afgezien van handhaving, omdat de relevante artikelen uit de Wtw niet worden overtreden door het enkele gebruik van vislood bij het vissen. Daardoor ontbreekt de grondslag voor handhaving. De rechtbank moet voor dit onderdeel dus eerst beoordelen of er regels overtreden zijn. Pas als dat het geval is, komt de rechtbank toe aan de beoordeling of minister in redelijkheid heeft afgezien van handhaving.

Over de kwestie of er in deze zaak regels zijn overtreden, verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank in de uitspraak van 4 juli 20234. Daarin is in een vergelijkbare kwestie uitspraak gedaan over een verzoek van eiseres tot handhaving in relatie tot de artikelen 6.1, 6.2, 6.8 en 6.9 van de Wtw. Kort en zakelijk weergegeven, heeft de rechtbank – onder verwijzing naar de definitie van ‘lozen’ uit artikel 6.1 van de Wtw – geoordeeld dat bij het vissen met vislood sprake is van een vergunningplichtige lozing in de zin van artikel 6.2, eerste lid, van de Wtw. De rechtbank verwijst hiervoor naar de toelichting van de wetgever bij het nog in werking te treden Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). In het Bal zijn regels opgenomen over activiteiten in de fysiek leefomgeving. In de toelichting is uitdrukkelijk overwogen dat alleen voor de potentieel minst bezwaarlijke lozingen is gekozen voor de specifieke zorgplicht, terwijl voor het aanwijzen van vergunningplichten is uitgegaan van de systematiek <<algemene regels, tenzij>>. Hierdoor komt een einde aan het gedogen van lozingen die niet vanuit uitstroomvoorzieningen plaatsvinden, zoals bijvoorbeeld bij het gebruik van vislood het geval is. Aangezien het Bal nog niet in werking is getreden, geldt op dit moment voor het gebruik van vislood een vergunningplicht op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wtw. De in artikel 6.2, eerste lid, van de Wtw opgenomen vergunningplicht heeft betrekking op de sportvissers en zij dienen een vergunning op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wtw aan te vragen. Zij zijn namelijk degenen die stoffen in een oppervlaktewaterlichaam brengen als zij vissen met vislood. De norm uit dit artikel ziet niet op de hengelsportvereniging5. Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank de verwijzing door de minister naar de uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland van 28 oktober 20226 dan ook niet.

Partijen zijn het erover eens dat de meeste sportvissers gebruik maken van vislood bij het vissen8, dat de sportvissers van [HSV] niet beschikken over een vergunning in de zin van artikel 6.2, eerste lid, van de Wtw en dat en in het wedstrijdreglement van [HSV] geen verbod is opgenomen om te vissen met vislood. Gelet op de overwegingen van de rechtbank in de uitspraak van 4 juli 2023 mag volgens de rechtbank op grond van artikel 6.8 van de Wtw redelijkerwijs van [HSV] verwacht worden dat zij het vissen met vislood tijdens de door haar georganiseerde wedstrijden/evenementen verbiedt, omdat daarvan bekend is dat dit de bodem of oever van een oppervlaktewater kan verontreinigen of aantasten. Nu [HSV] haar leden het gebruik van vislood niet verbiedt, levert dat een overtreding van artikel 6.8 van de Wtw op en tegen die overtreding kan de minister handhavend optreden.

Aangezien de rechtbank, in tegenstelling tot de minister, constateert dat er wel sprake is van een overtreding, moet de rechtbank vervolgens beoordelen of de minister in redelijkheid heeft afgezien van het opleggen van een PLOD. Hiervoor is vereist dat er sprake is van een gevaar, door overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift, dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden als die overtreding in het besluit kan worden omschreven met een mate van duidelijkheid die op grond van rechtszekerheid is vereist9. Aan deze voorwaarde is volgens de rechtbank niet voldaan. De rechtbank verwijst naar het door de minister aangehaalde onderzoek van 601 getoetste KRW-lichamen. Uit dit onderzoek volgt dat in slechts drie gevallen niet aan de norm wordt voldaan en dat in zoutwater überhaupt geen overtredingen zijn gemeten. Weliswaar verwijst eiseres in haar bezwaarschrift naar het waterkwaliteitportaal voor chemische analyse voor lood in de Westerschelde, maar de rechtbank kan uit de betreffende gegevens niet afleiden op welke wijze het lood in het viswater terecht is gekomen. Dat kan door vissers, maar het kan ook op een andere wijze. Voor wat betreft het door eiseres aangehaalde onderzoek van Stichting Wageningen Research maakt de rechtbank uit de website van het onderzoeksinstituut op dat dit instituut het realistische risico voor waterdieren van opgelost lood dat vrijkomt uit vislood als ‘nog lastig in te schatten’ betitelt. Er is nagenoeg geen onderzoek gedaan naar bijvoorbeeld de looddichtheid op populaire vislocaties, de mate waarin het vislood aan de sedimentoppervlakte ligt, de verdunningsfactor, de sedimentatiesnelheid van zwevende deeltjes en de invloed van baggeren. Er dient nog nader onderzoek naar deze punten te worden gedaan. Alles overwegende ziet de rechtbank dan ook onvoldoende aanleiding om een zodanig klaarblijkelijk gevaar aan te nemen dat de opleggen van een PLOD gerechtvaardigd is. De minister heeft het preventieve handhavingsverzoek dan ook in redelijkheid afgewezen.

De rechtbank overweegt ten overvoede nog het volgende. Weliswaar ziet de rechtbank geen aanleiding voor het opleggen van een PLOD, maar dat betekent niet per se dat de overwegingen van de rechtbank hetzelfde zouden zijn als eiseres een regulier handhavingsverzoek had ingediend. Op zich was het handhavingsverzoek voldoende concreet, omdat daarin is aangegeven tegen welke partij het is gericht, waar er gevist wordt en ook is de wedstrijdagenda voor 2022 bij het handhavingsverzoek overgelegd. De minister zou aan de hand daarvan het handhavingsverzoek kunnen oppakken. Voor wat betreft de gronden in het verweerschrift om niet tot handhaving over te gaan, verwijst de rechtbank naar overweging 12 uit de uitspraak van 4 juli 2023.