Uitspraken

Jong JGZ vordert primair de tussen de Gemeente en de GGD gesloten overeenkomst te vernietigen of nietig te verklaren. Subsidiair vordert zij een gebod tot opzegging van die overeenkomst. De GGD heeft in de conclusie van antwoord de vraag opgeworpen of in deze situatie wel sprake is van een overeenkomst. Ter zitting heeft zij dit standpunt nader toegelicht (en daarin kleine wijzigingen aangebracht) en is hierover met partijen gesproken. Naar aanleiding hiervan heeft de Gemeente het standpunt van de GGD, als primair verweer, overgenomen. Als geen sprake is van een overeenkomst, moeten de vorderingen onder 1. (zie 4.1.) al om die reden worden afgewezen. De rechtbank behandelt dit verweer daarom eerst. Voordat de rechtbank tot de beoordeling van de vorderingen overgaat, wordt eerst het daarvoor van belang zijnde wettelijke kader geschetst.

Onder jeugdgezondheidszorg wordt volgens artikel 1 sub d Wet publieke gezondheid (hierna: Wpg) verstaan: de publieke gezondheidszorg, waarbij een landelijk preventief gezondheidszorgpakket actief wordt aangeboden aan alle jeugdigen tot 18 jaar.

Volgens artikel 5, lid 1, Wpg draagt het college van burgemeester en wethouders zorg voor de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg. Ter uitvoering van die taak draagt het college van burgemeester en wethouders volgens het tweede lid in ieder geval zorg voor:
“a. het op systematische wijze volgen en signaleren van ontwikkelingen in de gezondheidstoestand van jeugdigen en van gezondheidsbevorderende en -bedreigende factoren,

b. het ramen van de behoeften aan zorg,

c. de vroegtijdige opsporing en preventie van specifieke stoornissen, met uitzondering van het perinatale onderzoek op phenylketonurie (PKU), congenitale hypothyroïdie (CHT) en adrenogenitaal syndroom (AGS),

d. het geven van voorlichting, advies, instructie en begeleiding,

Artikel 14, lid 1, Wpg bepaalt vervolgens dat ter uitvoering van de in de Wpg opgedragen taken de colleges van burgemeester en wethouders van gemeenten die behoren tot een regio in de zin van de Wet veiligheidsregio’s, via het treffen van een gemeenschappelijke regeling zorgdragen voor de instelling en instandhouding van een regionale gezondheidsdienst in die regio. In het tweede lid staat dat bij de gemeenschappelijke regeling een openbaar lichaam wordt ingesteld met de aanduiding gemeentelijke gezondheidsdienst (GGD).

In de Memorie van Toelichting uit 20088 staat over artikel 14, lid 1, en (thans) lid 4 (destijds lid 2), Wpg onder meer het volgende:

In artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit publieke gezondheid (hierna: het Besluit) worden de in artikel 5, lid 2, Wpg genoemde werkzaamheden aangeduid als “het basistakenpakket jeugdgezondheidszorg”. Uit artikel 10 van het Besluit volgt dat als het college gebruikmaakt van de mogelijkheid om deze werkzaamheden uit te laten voeren door derden (artikel 14, lid 4, Wpg), daaraan dezelfde eisen moeten worden gesteld als wanneer die taken door de GGD zouden worden uitgevoerd.

• -

  basistaken: de taken die de gemeenten wettelijk verplicht zijn af te nemen van de GGD en de taken die de gemeenten collectief willen afnemen zoals het algemeen bestuur die heeft aangewezen;

• -

  aanvullende taken: taken die een gemeente boven de basistaken kan afnemen op basis van afspraken met de GGD.

1. De gemeenten dragen aan de GGD de uitvoering op van:

3. Het algemeen bestuur kan naar redelijkheid en billijkheid de basistaken opnieuw vaststellen

(…)

5. De aanvullende taken zijn zo beschreven dat een gemeente op basis hiervan kan besluiten tot

afname op contractbasis.”

De rechtbank stelt bij de beantwoording van deze vraag het volgende voorop. De Gemeente heeft het besluit om de jeugdgezondheidszorg in de gemeente Breda volledig bij de GGD onder te brengen gekwalificeerd als een quasi-inbesteding. Partijen zijn het er over eens dat aan de voorwaarden die de wet in artikel 2.24b Aw aan inbesteding stelt, is voldaan. Quasi-inbesteden impliceert dat sprake is van een overheidsopdracht in de zin van de Aanbestedingswet. Dat volgt ook uit artikel 2.24b Aw, dat staat in de afdeling “Uitgezonderde overheidsopdrachten en prijsvragen”. Artikel 1.1. Aw bepaalt dat onder een overheidsopdracht wordt verstaan: “een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel”. Bij het instellen van de vorderingen is Jong JGZ ervan uitgegaan dat er tussen de Gemeente en de GGD een overeenkomst is gesloten. De GGD en de Gemeente voeren thans aan dat daarvan geen sprake is. In dit verweer ligt besloten dat het besluit om de volledige jeugdgezondheidszorg bij de GGD neer te leggen, bij nader inzien, géén quasi-inbesteding is.

Volgens de GGD en de Gemeente hebben zij geen overeenkomst gesloten, maar valt de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg onder de basistaken die vanuit de wet door de Gemeente aan de GGD worden opgedragen. De uitvoering van de jeugdgezondheidszorg is daarmee op een wettelijke basis gestoeld en niet op een overeenkomst. Er is in deze situatie geen sprake van aanbod en aanvaarding. De GGD heeft immers geen stem in het wel of niet uitvoeren van de aan haar opgedragen basistaken; zij kan deze taken ook niet weigeren en het staat haar ook niet vrij om hierover te onderhandelen. De GGD heeft ter zitting desgevraagd aangegeven dat zij een instructie van de Gemeente in de vorm van een brief heeft ontvangen, waarin haar is meegedeeld dat zij per 1 januari 2024 de volledige jeugdgezondheidszorg in de gemeente Breda moet gaan uitvoeren. De GGD voert daarnaast aan dat zij de zorg tegen vaste en niet onderhandelbare tarieven verleent. Op basis van deze tarieven stelt de GGD een begroting op, die door de Gemeente wordt opgevolgd. De Gemeente heeft dit alles onderschreven.

Jong JGZ stelt zich op het standpunt dat de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg een aanvullende taak is, die niet alleen bij aanbesteding aan Jong JGZ (op basis van artikel 14, lid 4 ,Wpg), maar ook in het geval van quasi-inbesteding aan de GGD door de Gemeente op contractbasis wordt afgenomen. Jong JGZ baseert haar standpunt op artikel 4, lid 5, (voorheen lid 4) van de gemeenschappelijke regeling en de toelichting daarop in samenhang met de artikelen 5, lid 2 en 14, Wpg.11

Ook de GGD was aanvankelijk (in de stukken en in het kort geding) van mening dat de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg een aanvullende taak is als bedoeld in artikel 4, lid 5, (voorheen lid 4) van de gemeenschappelijke regeling, zij het dat de bewoordingen “op contractbasis” volgens de GGD slechts van toepassing zijn op een marktpartij en niet op de GGD.12

Van het hierboven genoemde uitgangspunt mag de Gemeente afwijken. Op basis van artikel 14, lid 4, Wpg staat het de Gemeente vrij om de uitvoering van (een deel van) de jeugdgezondheidszorg (mede) aan een ander dan de GGD over te laten.

Met het besluit van de Gemeente om de jeugdgezondheidszorg vanaf 1 januari 2024 volledig bij de GGD onder te brengen, heeft de Gemeente ervoor gekozen om het in de wet neergelegde uitgangspunt te volgen. Tot de jeugdgezondheidszorg behoren immers de taken genoemd in artikel 14, lid 4, Wpg, die op grond van artikel 4, sub 1 onder a van de gemeenschappelijke regeling door de Gemeente aan de GGD worden toevertrouwd. Het gaat hier dus om de uitvoering van taken die vanuit de wet al aan de GGD zijn opgedragen. De GGD en de Gemeente hebben gemotiveerd uiteengezet dat in deze situatie geen overeenkomst tussen hen tot stand komt. Tegenover dit verweer, heeft Jong JGZ haar stellingen onvoldoende onderbouwd.

Anders dan Jong JGZ, is de rechtbank van oordeel dat de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg niet valt onder de aanvullende taken als bedoeld in artikel 4, lid 5, van de gemeenschappelijke regeling, die op contractbasis door de GGD kunnen worden uitgevoerd. Artikel 14, lid 4, Wpg biedt de mogelijkheid om (onderdelen van) de aan de GGD vanuit de wet opgedragen (basis)taken (mede) aan een derde over te laten. De in de gemeenschappelijke regeling omschreven aanvullende taken op contractbasis zien naar het oordeel van de rechtbank op andere taken dan de taken genoemd in artikel 14, lid 4, Wpg. De gemeenschappelijke regeling biedt de GGD de mogelijkheid om bovenop de basistaken vanuit de wet, ook aanvullende taken uit te voeren op contractbasis. Dat blijkt ook uit de in de gemeenschappelijke regeling gehanteerde definities van basistaken en aanvullende taken. Hieraan kan dus niet de conclusie worden verbonden dat er een overeenkomst tussen de Gemeente en de GGD is of moet zijn gesloten.

Dit betekent dat de vorderingen van Jong JGZ die strekken tot het nietig verklaren van een overeenkomst, dan wel het vernietigen of opzeggen daarvan, moeten worden afgewezen.

Door de uitvoering van de volledige jeugdgezondheidszorg op basis van het hierboven genoemde uitgangspunt in de wet bij de GGD neer te leggen, heeft de Gemeente niet onrechtmatig gehandeld.

Uit de vorige overwegingen volgt in de eerste plaats dat de Aanbestedingswet niet van toepassing is op deze situatie. Het beroep van Jong JGZ op de artikelen 1.4, leden 1 en 2, en 1.8 Aw behoeft om die reden geen bespreking. Dat geldt ook voor het door Jong JGZ in dit kader aangehaalde EU-recht. Jong JGZ heeft daarnaast via artikel 3:14 BW een beroep gedaan op de schending van een drietal algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Nu het hier niet gaat om de uitoefening van een privaatrechtelijke bevoegdheid, behoeft ook deze grondslag in zoverre geen bespreking. Partijen zijn het er echter ook over eens dat het besluit van de Gemeente aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moet voldoen. De rechtbank beoordeelt hierna daarom de beginselen waar Jong JGZ zich op beroept.

Jong JGZ stelt dat de Gemeente in strijd heeft gehandeld met het (formele) gelijkheidsbeginsel, dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen. Voor de uitwerking van dit beginsel verwijst zij naar het Didam-arrest. Omdat vaststaat dat er meerdere serieuze gegadigden (Jong JGZ en de GGD) voor de opdracht waren, had de Gemeente volgens Jong JGZ een transparante en eerlijke verdeelprocedure moeten houden. Doordat de Gemeente geen selectieprocedure heeft gehouden die voldoet aan de eisen van het Didam-arrest, is aan Jong JGZ geen eerlijke kans gegeven om mee te dingen naar de opdracht.

De Gemeente en de GGD voeren aan dat de maatstaf uit het Didam-arrest hier niet van toepassing is. De rechtbank is het daarmee eens. De Gemeente is in dit geval immers niet verplicht om mededingingsruimte te creëren en een privaatrechtelijke overeenkomst aan te gaan. Ook in algemene zin is het gelijkheidsbeginsel niet geschonden, omdat de GGD hier niet gelijkgesteld kan worden aan een marktpartij zoals Jong JGZ.

Jong JGZ stelt voorop dat zij de keuze van de Gemeente onderschrijft dat de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg van 0 tot en met 18 jaar bij één partij moet worden neergelegd, zodat er geen sprake is van een overgang van de zorg (‘knip’) bij het bereiken van het vierde levensjaar. De Gemeente heeft die keuze gemaakt op basis van zorgvuldig onderzoek. Jong JGZ stelt dat de Gemeente onzorgvuldig heeft gehandeld door niet te onderzoeken of deze zorg in de doorgaande lijn het beste door inbesteding óf aanbesteding kan worden ingekocht en, voorts, tegen welke kwaliteit en prijs Jong JGZ de jeugdgezondheidszorg van 0-18 jaar (na aanbesteding) kan leveren. De Gemeente heeft daarin dus geen vergelijking kunnen maken met de GGD. Het financiële onderzoek is niet volledig en als de financiën wel volledig waren meegenomen dan zou dit in het voordeel van Jong JGZ zijn uitgevallen. Daarnaast is ook het kwalitatief onderzoek in de vergelijking tussen de GGD en Jong JGZ niet volledig en ondeugdelijk.

De Gemeente voert aan dat zij een zeer uitgebreid voorbereidingstraject heeft doorlopen. Er hebben meerdere gesprekken met Jong JGZ plaatsgevonden en Jong JGZ is ook in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze naar voren te brengen. De GGD onderschrijft dit. De Gemeente wijst daarnaast op de bestuurlijke voordelen en geeft daarbij aan dat de positie van Jong JGZ als marktpartij nu eenmaal verschilt van de GGD, en dat de Gemeente daar acht op mag slaan.

De rechtbank overweegt als volgt. De Gemeente heeft Jong JGZ meegenomen in haar onderzoek naar de inrichting van de jeugdgezondheidszorg in de gemeente Breda. De Gemeente heeft daarmee rekenschap gegeven van het feit dat een besluit voor Jong JGZ, die jarenlang een deel van de zorg heeft verleend, gevolgen heeft. De rechtbank merkt op dat het onderzoek uiteindelijk gaat over de keuze tussen het onderbrengen van de jeugdgezondheidszorg bij de daarvoor specifiek ingerichte en ingestelde GGD óf het in de markt zetten van een opdracht via een aanbestedingsprocedure. De Gemeente is daarbij niet gehouden om een uitgebreide propositie van een marktpartij in overweging te nemen. In dat kader kan het juist aangewezen zijn om dit niet te doen. De rechtbank volgt dit standpunt van Jong JGZ dan ook niet. De rechtbank is van oordeel dat de Gemeente zorgvuldig heeft gehandeld.

Ook het beroep van Jong JGZ op schending van het evenredigheidsbeginsel slaagt niet. Aan de Gemeente komt op dit punt een ruime beleidsruimte toe om ervoor te kiezen om de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg conform het uitgangspunt in de wet bij de daarvoor specifiek ingerichte en ingestelde GGD neer te leggen.

Dit alles leidt tot de slotsom dat alle vorderingen van Jong JGZ worden afgewezen.

Jong JGZ is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) van de Gemeente en de GGD betalen.

De proceskosten van de Gemeente worden begroot op:

De proceskosten van de GGD worden begroot op:

De door de Gemeente en de GGD gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.